Gospodarka finansowa jednostki samorządu terytorialnego na przykładzie budżetu gminy Gródek nad Dunajcem
(praca dyplomowa)
Opiekun naukowy:
dr Alicja Kasperowicz – Stępień
NOWY SĄCZ ROK 2003
Serdeczne podziękowania składam
Pani dr Alicji Kasperowicz-Stępień
za cenne uwagi niezbędne przy pisaniu pracy.
PAŃSTWOWA WYŻSZA SZKOŁA ZAWODOWA 1
W NOWYM SĄCZU 1
Instytut Ekonomiczny 1
Specjalność Administracja i finanse sektora publicznego 1
Wstęp 4
Rozdział I Istota i charakterystyka samorządu 6
terytorialnego na szczeblu gminnym. 6
1. Geneza i istota samorządu terytorialnego…….. 6
2. Samorząd terytorialny w przepisach prawnych. 8
3. Trójstopniowy podział samorządu terytorialnego. 11
4. Gmina – podstawowa jednostka samorządu terytorialnego. 14
5. Formy organizacyjno prawne jednostek samorządu 25
terytorialnego. 25
6. Nadzór nad gminą……………………………………………………………….….30
Rozdział II Gospodarka budżetowa gminy. 35
1. Polityka finansowa gminy. 35
2. Budżet gminy. 38
3. Procedura budżetowa. 41
4. Dochody gmin. 48
5. Wydatki na realizowanie zadań gminy. 66
6. Równowaga budżetowa. 73
7. Bankowa obsługa gminy. 75
Rozdział III 80
Analiza budżetu gminy Gródek nad Dunajcem w latach 1997- 2000. 80
1. Charakterystyka gminy Gródek nad Dunajcem…. 81
2. Analiza budżetu na rok 1997 gminy Gródek nad Dunajcem . 83
3. Analiza budżetu na 1998 rok gminy Gródek nad Dunajcem . 96
4. Analiza budżetu na rok 1999 gminy Gródek nad Dunajcem. 106
5. Analiza budżetu na rok 2000 gminy Gródek nad Dunajcem. 115
6. Zestawienie dochodów i wydatków gminy Gródek nad 124
Dunajcem w latach 1997 – 2000. 124
Zakończenie 127
Literatura 128
Spis wykresów. 130
Spis tabel. 130
Lata 1990–1999 cechowały głębokie przemiany ustrojowe. W miejsce dotychczasowych struktur administracji państwowej i terenowej powstał trójszczeblowy samorząd terytorialny składający się z gmin, powiatów i województw.
Na każdym szczeblu samorządu terytorialnego występuje budżet z określonymi ustawowo źródłami dochodów i wydatków do sfinansowania.
Finanse gmin znacznie różnią się od finansów pozostałych szczebli i odgrywają istotną rolę w realizowaniu zadań publicznych mających na celu stworzenie odpowiednich warunków życia mieszkańców, poprzez zaspokajanie ich potrzeb o charakterze użyteczności publicznej.
Budżet jako roczny plan finansowy gminy zawiera syntetyczne ujęcie dochodów i wydatków na zadania własne i zlecone. Na podstawie budżetu gmina prowadzi w sposób jawny i samodzielny swoją gospodarkę finansową. Budżet jest najważniejszym aktem prawa lokalnego oraz zasadniczym i najistotniejszym narzędziem zarządzania gminą.
Praca składa się z trzech rozdziałów. W pierwszym rozdziale pracy przedstawiono istotę samorządu terytorialnego, proces jego kształtowania i uregulowania prawne. Rozdział ten zawiera także charakterystykę gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego.
Po omówieniu cech charakterystycznych dla podstawowego szczebla trójpodziału administracyjnego Polski w rozdziale drugim przedstawiono zasady zarządzania finansami gminy. Scharakteryzowano dochody uwzględniając podział na zwrotne i bezzwrotne. Omówione zostały także wydatki z uwzględnieniem zadań jakie wykonują gminy na mocy ustaw lub porozumień. Istotną częścią tego rozdziału jest przedstawienie procedury uchwalania, wykonywania i kontrolowania budżetu, oraz charakterystyka równowagi budżetowej.
Praktyczne przedstawienie problematyki budżetu, jego dochodów i wydatków wykazano w rozdziale trzecim, na podstawie analizy budżetu gminy Gródek nad Dunajcem w latach 1997-2000.
Rozdział empiryczny pracy oparty jest na materiałach udostępnionych przez Skarbnika gminy Gródek nad Dunajcem. Są to uchwały budżetowe z poszczególnych lat i sprawozdania z wykonania tych budżetów.
W dwóch pierwszych rozdziałach wykorzystano literaturę z zakresu samorządu terytorialnego i finansów publicznych. Wykorzystując zarówno publikacje książkowe jak i artykuły zamieszczane w magazynach „Samorząd Terytorialny”, „Finanse komunalne”, „Gazeta Samorządu i Administracji”.
Samorząd jest wynikiem długiej ewolucji. Jego początki sięgają starożytności, mimo że ani pojęciowo ani historycznie nie wiąże się z nowoczesną postacią samorządu.
Średniowieczny samorząd nie może być uważany za poprzednika współczesnego samorządu na skutek tego, że średniowieczne komuny nastawione były na realizację prywatnoprawnych celów. Dbały o zaspokajanie własnych interesów, przeciwstawiając je interesom państwa.
Dopiero Wielka Rewolucja Francuska i przejście państwa policyjnego w państwo konstytucyjne stworzyło podstawy do powstania nowoczesnego samorządu terytorialnego uważając, że najważniejszą ideą samorządu jest udział społeczeństwa w wykonywaniu administracji państwowej [1].
Samorząd w tym sensie pojawił się w Polsce w pierwszej połowie XIX wieku. Po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. utrzymano samorządy właściwe poszczególnym obszarom zaborów, a Konstytucja z 1921 r. zapowiadała wprowadzenie ujednoliconego trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego w całym kraju. W 1933 r. dokonano istotnego ujednolicenia przepisów, z tym że nie wprowadzono województw (poza województwem poznańskim i pomorskim).
Można przyjąć, że reforma z 1933 r. z reformą wcześniejszą ukształtowała model administracji terenowej. Funkcjonowały organy administracji rządowej (wojewodowie i starostowie), a także ludność jednostek terytorialnych tworząca terytorialne związki samorządowe odrębne od państwa osoby prawne. W zakresie zadań własnych organy samorządu, czyli rady i zarządy były samodzielne, a nadzór nad nimi oparty był o kryterium legalności. Poza zadaniami własnymi organy samorządu wykonywały zadania zlecone przez administrację rządową.
W latach okupacji nazistowskiej samorząd pojmowany był wg prof. Maurycego Jaroszyńskiego jako forma administracji, która charakteryzuje się wykonywaniem zadań publicznych przez organy wyłonione spośród bezpośrednio zainteresowanych środowisk społecznych podkreślając „samodzielność i niezależność samorządu w działaniu do centralnego rządu. Eksponuje doniosłe znaczenie samorządu z punktu widzenia celów politycznych jakie mu przyświecają. W samorządzie upatruje w większym stopniu instytucję demokratyzacji systemu politycznego, niż technikę sprawowania administracji. Uważa, że samorząd jest nieodzownym uzupełnieniem demokracji parlamentarnej, uzupełnieniem szczególnie ważnym dla warstw społecznych [2].
Zmiana ustroju politycznego po II wojnie światowej spowodowała, że samorząd terytorialny uznany został za instytucję nieprawdziwą.
W 1950 r. Dokonano zmiany systemu zarządzania lokalnego. Ustawa z 20 marca 1950 roku zniosła związki samorządu terytorialnego i podział administracji na rządową i samorządową. Zadania dotychczasowych związków samorządu oraz terenowej administracji rządowej przejęły rady, stanowiące przedłużenie państwa w terenie. Społeczności lokalne straciły podmiotowość prawną, a rady formalnie przez społeczność wybierane przestały być wyłącznymi reprezentantami społeczności. Rada narodowa równocześnie reprezentowała interesy państwa i lokalne. Zadaniem Rady i jej organów było zmonopolizowanie władzy publicznej w terenie. Rada wykonywała dyspozycje rządu i lokalnych komitetów partii komunistycznej.
Przez wiele lat w Polsce funkcjonował system „jednolitej władzy państwowej”, który był nieefektowny. Zmiany ustrojowe w 1989 r. przyczyniły się do zmiany ustawy zasadniczej Rzeczypospolitej, a tym samym stworzeniu konstytucyjnej podstawy do wprowadzenia samorządu terytorialnego. Parlament uchwalił ustawy o nowym zarządzaniu lokalnym włącznie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, która jest podstawą funkcjonowania współczesnego samorządu.
Samorząd terytorialny jest jedną z postaci władzy wykonawczej, funkcjonującej w formie władztwa zdecentralizowanego, czyli nie podporządkowanego hierarchicznie organowi administracji rządowej. Jednym z atrybutów współczesnego władztwa samorządowego jest legitymizowanie go wprost przez obywateli gminy, bądź przez członków pewnej korporacji (gospodarczej, zawodowej, akademickiej), a nie przez organ wyższego rzędu w ramach polityczno-administracyjnego podporządkowania centrum hierarchii.
Można ustalić następujące pozytywne tezy dotyczące samorządu i decentralizacji[3] :
- samorząd to jeden z typów decentralizacji administracji;
- przedmiot administracji samorządowej nie różni się od przedmiotu administracji rządowej; nie można więc przeciwstawiać z tego punktu widzenia administracji samorządowej administracji państwowej, samorząd bowiem jest tylko odmienną formą organizacyjną administracji państwowej;
- podmiotem administracji samorządowej nie jest państwo, ale odrębne osoby prawne i fizyczne. Są to różnorodne podmioty;
- samorząd jako osoba prawna wyróżnia się tym, że jest wyposażona w obowiązki i prawa publiczne, zapewniające stanowisko równorzędne z władzami rządowymi, tj. władztwo administracyjne.
Pojęcie samorządu terytorialnego łączy się z wykonywaniem, w sposób samodzielny i niezależny przez korporacje o charakterze terytorialnym, administracji publicznej w formach dla niej właściwych, przy czym zwykle pojmuje się samorząd jako część szeroko rozumianego aparatu państwowego uznając, iż nie istnieje zasadnicza przeciwstawność podmiotów samorządowych z jednej strony a państwa z drugiej. Tego rodzaju spojrzenie na samorząd terytorialny znajduje odzwierciedlenie w aktach przyjętych na forum międzynarodowym, a w szczególności w postanowieniach Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego, uchwalonej na 27 Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych ( 22.09- 26.09 1985 r.) w Rio de Janerio oraz sporządzonej w Strasburgu dnia 15.10.1985 r. Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Wg art.4 ust.1 EKST, podstawowe kompetencje samorządu wynikają nie z naturalnych praw przysługujących gminie, ale z prawa pozytywnego tj. Konstytucji i ustaw. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22.07.1952 art. 5, gwarantuje samorządowi udział w sprawowaniu władzy. Konstytucja ta uznaje samorząd za podstawową formę organizacji lokalnego życia publicznego, przy czym jednostki samorządu zostały wyposażone w osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium (art.70 ust.1i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym). Tak rozumianemu samorządowi Mała Konstytucja powierzyła wykonywanie w ramach ustaw istotnej części zadań publicznych. Zadania te mają być wykonywane w sposób samodzielny, niezależny. Mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców danej jednostki podziału terytorialnego kraju.. Oprócz powyższych zadań jedn...
klejarka