s_owsiak_harmonizacja.pdf

Stanisław Owsiak*

Harmonizacja podatków bezpośrednicH warunkiem

integracji gospodarczej unii europejskiej

Wprowadzenie

Koncepcja jednolitego obszaru walutowego i gospodarczego opiera się na swo-

bodnym przepływie towarów, kapitałów i ludzi (pracy) w warunkach istnienia jed-

nego pieniądza. Swobody te umożliwiają stworzenie i funkcjonowanie jednolitego

rynku wewnętrznego. Jednolity obszar walutowy i gospodarczy rozwiązuje kwestię

ryzyka walutowego, barier celnych, dostępu do rynku pracy poszczególnych krajów,

umożliwia inwestowanie w różnych krajach członkowskich tworzących jednolity ob-

szar gospodarczy i gospodarczo-walutowy.

Dla pełnej integracji gospodarczej nie są to jednak warunki wystarczające, gdyż

funkcjonowanie układu gospodarczego tworzonego z wielu odrębnych krajów wy-

maga jeszcze uwzględnienia ważnego parametru działalności wszystkich podmiotów

– podatków. Konieczność włączenia podatków do warunków umożliwiających pro-

cesy integracyjne wynika przynajmniej z dwóch powodów:

− współczesne państwo jest państwem podatkowym, co oznacza, że podstawowym

źródłem niezbędnych dochodów państwa są nakładane podatki,

− systemy podatkowe w krajach członkowskich są istotnie zróżnicowane, co wy-

nika z przyczyn historycznych, kulturowych, systemu wartości, programów spo-

łecznych itd., a więc czynników wyznaczających potrzeby finansowe państwa.

Wymienione wyżej przyczyny powodują, że podatki nawet w obszarze jednego

kraju nie są neutralne wobec procesów gospodarczych i społecznych. Neutralności

takiej trudno byłoby oczekiwać w warunkach integracji krajów silnie zróżnicowa-

nych pod wieloma względami. Stąd też poważnym wyzwaniem, przed którym sta-

* Prof. dr hab., kierownik Katedry Finansów na Wydziale Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego

w Krakowie, doktor honoris causa Uniwersytetu Szczecińskiego, członek Komitetu Nauk Ekono-

micznych Polskiej Akademii Nauk, członek Komitetu Nauk o Finansach Polskiej Akademii Nauk,

członek Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów w Warszawie, członek Rady Polityki Pieniężnej,

członek Rady Naukowej Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego w Warszawie, przewodniczący

Komitetu Głównego Olimpiady Wiedzy Ekonomicznej.

Harmonizacja podatków bezpośrednich warunkiem integracji...

131

nęli twórcy unii gospodarczej było nie tyle zneutralizowanie wpływu podatków na

procesy integracyjne, ile ograniczenie negatywnego wpływu nadmiernego zróżnico-

wania w systemach podatkowych na te procesy. Doskonała neutralizacja podatków

w decyzjach podmiotów gospodarczych nie istnieje, nawet w przypadku podatków

pośrednich czy tzw. dochodowych podatków liniowych.

W momencie powstawania traktatu rzymskiego uznano, że dla realizacji idei jed-

nolitego rynku wewnętrznego wystarczy doprowadzić do zharmonizowania podat-

ków pośrednich oraz zniesienia barier celnych, gdyż to one bezpośrednio wiążą się

ze swobodnym przepływem towarów i usług. Harmonizacja podatków bezpośred-

nich nie była wówczas przedmiotem debaty, gdyż uznano, że podatki te nie wpływa-

ją istotnie na funkcjonowanie jednolitego rynku wewnętrznego.

W miarę procesów integracyjnych, rozrastania się Unii Europejskiej oraz rozwo-

ju międzynarodowych dużych przedsiębiorstw problem podatków bezpośrednich za-

czął nabrzmiewać, zwłaszcza gdy chodzi o pojawiające się utrudnienia w przepływie

kapitału oraz dochodów z kapitału, przy rozbudowanych powiązaniach między spół-

kami matkami działającymi w danym kraju a spółkami córkami działającymi w in-

nych krajach Wspólnoty.

Teoretyczne podstawy jednolitego optymalnego obszaru walutowego, a tym sa-

mym w znacznym stopniu gospodarczego, zostały stworzone przez kilku wybitnych

ekonomistów, chociaż najczęściej wymienia się tylko R. Mundella – laureata Nagro-

dy Nobla 1 . Obok wspomnianego ekonomisty podwaliny teorii optymalnego obszaru

walutowego tworzyli R.J. McKinnon i P.B. Kennen. Ich wkład w teorię jednolitego

obszaru walutowego (gospodarczego) polegał nie tylko na stworzeniu naukowych

podstaw, ale także na wypracowaniu kryteriów, które muszą spełniać kraje pretendu-

jące do jednolitego obszaru walutowego, przy czym akcenty u poszczególnych przy-

woływanych ekonomistów są rozłożone inaczej.

R. Mundell eksponuje wysoką mobilność czynników produkcji, przede wszyst-

kim pracy. Gdyby ten warunek nie został spełniony, wówczas mogą wystąpić tzw.

szoki asymetryczne podażowe. Ich złagodzenie może dokonać tylko przez elastycz-

ność rynku pracy, a ściślej rzecz biorąc przez zmniejszenie nominalnych płac, którego

skutkiem będzie wzrost konkurencyjności. R.J. McKinnon z kolei stwierdza, że wa-

runkiem przystąpienia danych krajów do unii monetarnej jest duża wzajemna otwar-

tość gospodarki, mierzona wysokim udziałem we wzajemnym handlu 2 . P.B. Kennen

podkreśla, że gospodarkę kandydata do unii walutowej powinien cechować wysoki

stopień dywersyfikacji struktury produkcji eksportu, co pozwoli na łagodniejsze do-

stosowania gospodarki, zwłaszcza w pierwszym okresie wejścia do jednolitego ob-

szaru walutowego 3 .

1 Teoretyczne podstawy integracji zostały wyłożone zwłaszcza w pracach: R. Mundell, A Theory Optimum

Currency Areas , American Economic Review 1961, vol. 51, s. 657–665; R. Mundell, Monetary theory:

interest, inflation and growth in the world economy , Pacific Palisades, California, Goodyear 1971.

2 R.J. McKinnon, Optimum currency areas , American Economic Review 1963, vol. 53, s. 717–725.

3 P.B. Kennen, A Theory Optimum Currency Areas – An Eclectic View, in Monetary Problem of Inter-

national Economy , ed. by R. Mundell and A. Swoboda, Chicago University Press, Chicago 1969.

132

Stanisław Owsiak

Warto podkreślić, że w teorii jednolitego obszaru walutowego, który w istocie rze-

czy pokrywa się z jednolitym ugrupowaniem gospodarczym, stosunkowo mało miej-

sca poświęcano podatkom, ich zróżnicowaniu co do rodzaju, zróżnicowaniu stawek

podatkowych, stosowanych przez poszczególne kraje preferencji podatkowych itd.

W związku z tym można przyjąć dwie hipotezy:

− po pierwsze, twórcy zakładali, że podatki będą neutralne,

− po drugie, następował będzie naturalny proces konwergencji systemów podatko-

wych krajów należących do unii gospodarczo-walutowej.

Obydwie te hipotezy zostały zweryfikowane negatywnie przez doświadczenia

funkcjonowania jednolitego obszaru walutowego. Ze względu na to, że jednolity ob-

szar walutowy funkcjonuje w Unii Europejskiej stosunkowo krótko, stąd też w rozwa-

żaniach teoretycznych i wynikach badań empirycznych interesujące mogą być przy-

padki krajów, w których od dziesięcioleci funkcjonuje jeden pieniądz, przy odmien-

nych warunkach podatkowych w różnych regionach takiego kraju. Na szczególną

uwagę zasługują doświadczenia Stanów Zjednoczonych 4 , Kanady 5 – państw federa-

cyjnych, w których istnieje jedna waluta, ale zróżnicowane jurysdykcje podatkowe,

a podejmowane próby harmonizacji podatków nie zakończyły się sukcesem. W kra-

jach tych występuje zjawisko konkurencji podatkowej pomiędzy różnymi stanami

(prowincjami). W literaturze amerykańskiej jest wiele pozycji na ten temat, prowa-

dzone są intensywne badania empiryczne 6 . Ich rezultaty są o tyle istotne, że wyniki

badań stanowią podstawę zaleceń dla jednolitego obszaru walutowego w Unii Eu-

ropejskiej, czego przykładem są prace G.R. Zodrowa 7 . Jednak warto zwrócić uwa-

gę na występujące tam kontrowersje w kwestiach ujednolicenia systemów podatko-

wych oraz dobrych i złych skutków konkurencji podatkowej.

Pomimo tych kontrowersji, które należy tłumaczyć m.in. historycznym balastem,

jakim obciążone są podatki oraz podatnością materii podatkowej na różne idee (cza-

sami absurdalne), wydaje się, że proces harmonizacji podatków jest w dłuższej per-

spektywie czasowej zjawiskiem nieuchronnym i stanowi naturalny skutek procesów

integracyjnych, czego wyrazem jest zwłaszcza zniesienie barier celnych, zniesienie

ograniczeń w przepływie kapitału i pracy czy wreszcie przyjęcie jednej waluty. Py-

tanie, które należy postawić, jest następujące: czy procesy harmonizacji dokonują się

według przyjętego programu, co można określić koordynacją systemów podatkowych,

czy też harmonizacja jest wymuszona przez rynek. Wprawdzie podatki są zawsze sta-

nowione przez organy władzy państwowej (wliczając w nie władze samorządowe),

4 Por. np. R. Baldwin, P. Krugman, Agglomeration, Integration and Tax Harmonisation , European

Economic Review 2004, no. 48, s. 1–23.

5 Por. np. J. Mintz, Corporate Tax Harmonization in Europe: It’s All About Compliance , International

Tax and Public Finance 2004, no. 11, s. 221–234.

6 W.E. Oates, Fiscal Competition or Harmonization? Some Reflections , National Tax Journal 2001,

no. 54, s. 507–512.

7 G.R. Zodrow, Tax Competition and Tax Coordination in the European Union , International Tax and

Public Finance 2003, no. 10, s. 651–671.

Harmonizacja podatków bezpośrednich warunkiem integracji...

133

ale decyzje w tym zakresie mogą być wymuszone przez konkurencję pomiędzy kra-

jami należącymi do jednolitego obszaru walutowo-gospodarczego. Żywiołowa kon-

wergencja podatkowa może wywołać wiele negatywnych skutków, zwłaszcza osła-

bienie finansów publicznych i zdolności państwa do wypełniania zdefiniowanych

w danym kraju funkcji publicznych, społecznych i gospodarczych.

Teoretyczne problemy harmonizacji podatków

bezpośrednich

Ze względu na przyjęte ramy artykułu, dalsze rozważania zostaną ograniczone

do podatków bezpośrednich. Przemawiają za tym też ważne względy merytorycz-

ne gdyż:

− podatki pośrednie zostały w znacznym stopniu zharmonizowane,

− ujednolicenie podatków bezpośrednich jest znacznie trudniejsze,

− kwestia ta ma duże praktyczne znaczenie dla integracji UE.

Cechą podatków bezpośrednich jest to, że w ich przypadku występuje czytelny

związek pomiędzy sytuacją podatnika (dochodową, majątkową) a ciężarem podatko-

wym. Z psychologicznego punktu widzenia podatki bezpośrednie są bardziej znie-

nawidzoną ofiarą, którą musi ponieść podatnik. Podatki bezpośrednie mogą działać

antymotywacyjnie z punktu widzenia opodatkowanych podmiotów. Nadmierne ob-

ciążenia podatkowe mogą więc hamować aktywność dochodową podmiotów, cze-

go skutkiem może być spowolnienie wzrostu gospodarczego, a nawet jego załama-

nie. Z tych względów istotne znaczenie ma nie tylko wielkość obciążeń podatko-

wych w danym kraju, ale także budowa całego systemu podatkowego i konstrukcja

poszczególnych podatków. W przypadku podatków bezpośrednich ważne są skale

podatkowe.

W ujęciu teoretycznym podatek jako kategoria ekonomiczna jest przedmiotem

licznych opracowań, zarówno w odniesieniu do pojedynczego podatnika, grupy po-

datników, jak i całej gospodarki. Dotyczy to zarówno podatków pośrednich, jak i po-

datków bezpośrednich. Pomimo znacznego dorobku teorii ekonomii, teorii finansów

publicznych, wielowiekowych doświadczeń, kwestie podatkowe stanowią przedmiot

kontrowersji, czego ewidentnym przykładem jest dyskusja o podatku liniowym.

Niedosyt teorii i polaryzacja stanowisk dotyczy roli podatku nawet w ujęciu mikro-

ekonomicznym, gdzie pozornie łatwo jest ustalić związek pomiędzy ciężarem podat-

kowym, skalą podatkową a sytuacją ekonomiczną podatnika i podejmowanymi przez

niego decyzjami. Wynika to stąd, że na sytuację podatnika oddziałuje szereg innych

czynników, stąd wyizolowanie czynnika podatkowego jest trudne, jeżeli pominąć abs-

trakcyjne analizy. Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy przedmiotem analizy

jest wpływ danego podatku na całą grupę podatników czy całego systemu podatko-

wego na gospodarkę (np. teoria automatycznych stabilizatorów koniunktury).

134

Stanisław Owsiak

Stopień trudności analizy podatkowej z punktu widzenia wpływu podatku na pod-

mioty i gospodarkę zwiększa się, jeżeli z analizą taką wykraczamy poza granicę da-

nego kraju. Stosunki podatkowe ulegają dalszej komplikacji, a skutki podatków są

jeszcze bardziej trudne do oceny, do kwantyfikacji. Jest to stwierdzenie ważne, gdyż

w jakimś stopniu tłumaczyć może źródło kontrowersji dotyczące przeciwstawnych

doktryn podatkowych – harmonizacja podatków versus konkurencja podatkowa 8 .

Dla egzemplifikacji skali trudności wykorzystany zostanie przykład zjawiska

przerzucalności podatków. W teorii i w praktyce przyjmuje się, że podatki pośrednie

są łatwiej przerzucalne niż podatki bezpośrednie. Zagadnienia tego nie rozwijamy

i ograniczymy się do podatków bezpośrednich.

Podatki bezpośrednie mogą dotyczyć:

− dochodu z pracy,

− dochodu z działalności gospodarczej,

− dochodu z majątku i praw majątkowych,

− dochodu z kapitału,

− dochodu z oszczędności pieniężnych.

Przedmiotem podatków bezpośrednich są więc zasoby pracy, ziemia, kapitał fi-

zyczny, kapitał finansowy, a więc istotne czynniki (podstawa) działalności gospodar-

czej człowieka. Stąd też fundamentalną kwestią jest reakcja poszczególnych wymie-

nionych czynników na wprowadzane podatki i dokonywane zmiany. Istotna zatem

jest elastyczność różnych czynników na zmiany podatkowe (analiza marginalna).

Teoretyczna analiza skutków zróżnicowania opodatkowania może odbywać się

na różnych płaszczyznach. Wymienię kilka przykładowych:

− wpływ podatków na koszty pracy. Wysokie podatki zwiększają koszty pracy, gdyż

dochód po opodatkowaniu (do dyspozycji) jest niski, co stanowi naturalną pod-

stawę do roszczeń płacowych pracowników wobec pracodawców, a to z kolei im-

plikuje pozycję przedsiębiorstwa na konkurencyjnym rynku, rentowność przed-

siębiorstwa. Jest więc zrozumiałe, że zróżnicowanie warunków podatkowych

pomiędzy krajami (regionami) wywiera istotny wpływ na warunki prowadzenia

działalności gospodarczej;

− zmiany w podatkach bezpośrednich powodują zmiany w krańcowych kosztach

produkcji;

− podatki zawsze stanowią obciążenie danego podmiotu, stąd powstaje reakcja

obronna podatnika, której sens sprowadza się do próby przerzucenia tego cięża-

ru na inne podmioty. Wielowiekowa obserwacja reakcji podatników na nakłada-

ne ciężary podatkowe pozwala stwierdzić, że jest to łatwiejsze w przypadku po-

datków pośrednich, a trudniejsze w przypadku podatków bezpośrednich. Podatki

od dochodów osobistych nie są przerzucalne, a reakcja podatnika polegać może

jedynie na ograniczaniu aktywności dochodowej. Jest to szczególnie widoczne

8 H. Cremer, F. Gahvari, Tax Evasion, Fiscal Competition and Economic Integration , Eu-

ropean Economic Review 2000, vol. 44, s. 1633–1657.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: