dług publiczny.docx

Miniakademia Długu Publicznego Fundacji FOR i Metra

Ponad 19 tys. zł musiałby zapłacić każdy Polak, aby zniknął nasz dług publiczny. Autor polskich reform gospodarczych prof. Leszek Balcerowicz od dawna nawołuje do zredukowania zadłużenia, a w centrum Warszawy działa licznik długu publicznego.

O co chodzi z tym długiem? U kogo zapożyczyło się nasze państwo? Czy Polska może zbankrutować i co się wtedy stanie? Na te i wiele innych pytań w Miniakademii Długu Publicznego odpowiadają ekonomiści FOR.

Zapraszamy do lektury Miniakademii Długu Publicznego w papierowym wydaniu Metra
 

1.

Co jest groźnego w polskim długu publicznym?

Największym problemem jest szybki przyrost długu, bo im wyższe mamy zadłużenie, tym więcej musimy płacić za jego obsługę. Gdyby Polska zaczęła być postrzegana przez inwestorów jako kraj, który w przyszłości może mieć problemy ze spłatą swojego zadłużenia, to już dzisiaj byłoby nam trudniej znaleźć chętnych na nasze obligacje. Wówczas moglibyśmy dalej się zadłużać, ale na znacznie gorszych warunkach (za wyższy procent), niż obecnie.
Gdyby dług publiczny przestał rosnąć i ustabilizował się na obecnym poziomie około 50-55 proc., PKB, to w sprzyjających okolicznościach można by go rolować* bez końca. Ale to też ma swoją wysoką cenę – tylko w 2010 roku koszt obsługi długu publicznego przekroczy 38 mld zł. Jest to równowartość ponad 900 km autostrad – to więcej niż zbudowaliśmy przez ostatnie 20 lat. A to przecież koszt obsługi długu tylko w tym jednym roku! Dlatego dług trzeba zmniejszać.

* Rolowanie długu - polega na spłacie wyemitowanych obligacji i bonów skarbowych w momencie gdy nadchodzi moment ich wykupu, ale nie z oszczędności, ale z pieniędzy, które pochodzą z zaciągnięcia nowego długu.

2.

Czym się różni się dług publiczny od deficytu budżetowego?

Trzeba odróżnić sektor finansów publicznych od budżetu. Finanse publiczne poza budżetem rządu obejmują także m.in. budżety samorządów oraz różnego rodzaju funduszy pozabudżetowych, z których największy jest FUS. Na dług publiczny składają się więc długi rządu, samorządów i FUS-u. Na koniec 2009 r. wyniósł on ok. 670 mld zł. Z tego 624 mld zł przypadały na budżet centralny (odpowiada za niego rząd), 39 mld zł na samorządy i 7 mld zł na FUS.

Nasza krajowa definicja długu publicznego jest nieco węższa od unijnej. Eurostat (czyli unijny urząd statystyczny) zalicza do długu publicznego np. zobowiązania zaciągane przez Krajowy Fundusz Drogowy, które nie są uwzględniane w krajowej definicji tego długu. Według ostatniej prognozy rządu, na koniec 2010 r. dług publiczny wedle definicji krajowej ma wynieść 751 mld zł (53,2 proc. PKB), zaś według metodologii unijnej - 783 mld zł (55,4 proc. PKB).

Deficyt budżetowy to z kolei różnica pomiędzy wydatkami a dochodami rządu w konkretnym roku. Deficyt budżetowy jest częścią deficytu finansów publicznych, który dodatkowo obejmuje m.in. deficyty samorządów oraz funduszy pozabudżetowych (np. FUS). Co roku dług publiczny powiększa się o tę część deficytu budżetowego, która jest finansowana kredytem (emisją bonów lub obligacji skarbowych), a nie przychodami ze sprzedaży państwowych spółek.

3.

Jaki jest bezpieczny poziom długu i deficytu?

Im mniejszy dług (dług publiczny to suma pożyczek zaciągniętych w przeszłości przez rząd, samorządy i inne instytucje publiczne) i deficyt (deficyt finansów publicznych to różnica pomiędzy wydatkami i dochodami rządu, samorządów i innych instytucji publicznych w danym roku) tym lepiej….
Trudno jednak podać konkretne wartości. W 2010 roku Rumunia i Łotwa były zagrożone bankructwem i musiały korzystać z pomocy międzynarodowej (Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Komisji Europejskiej). Według ostatnich szacunków Komisji Europejskiej (wiosna 2010) w tym roku dług publiczny Rumunii wyniesie 30,5% PKB, a deficyt 8% PKB.
Analogiczne wartości dla Łotwy wyniosą 48,5% PKB i 8,6% PKB. W tym samym czasie Wielka Brytania bez większych problemów pożyczała pieniądze na sfinansowanie swojego deficytu, który w 2010 roku ma wynieść 12% PKB, przy długu sięgającym 79,1% (niemniej dyskusja o naprawie finansów publicznych w Wielkiej Brytanii trwa). Skąd ta różnica? Wielka Brytania jest jednym z najbardziej rozwiniętych państw świata, które od kilkuset lat spłaca regularnie swoje długi (ostatni raz Wielka Brytania restrukturyzowała swój dług w latach 80. XIX wieku). Z drugiej strony Łotwa jest relatywnie biednym państwem, będącym na mapie Europy od zaledwie 20 lat. Wiarygodność kredytowa Rumunii również nie jest dużo większa– kraj ten nie spłacał swojego zadłużenia zagranicznego w latach 1933-1958, 1981-1983 i 1986.
Dodatkowo percepcja „bezpiecznego” poziomu długu i deficytu jest zmienna.
Przed wybuchem kryzysu finansowego inwestorzy chętnie kupowali greckie obligacje – dług publiczny Grecji oscylujący wokół 100% PKB im nie przeszkadzał. Po wybuchu kryzysu inwestorzy stali się znacznie bardziej nerwowi, wzrósł grecki deficyt i kraj znalazł się na skraju bankructwa.

4.

Czy dług Polski można spłacić?

Zanim przejdziemy do spłacania długu najpierw trzeba spowolnić, a potem zatrzymać jego przyrost. W przeszłości w kilku krajach udało się zahamować narastanie zadłużenia, a w efekcie znacząco obniżyć relację długu do PKB.
Przykładem dla Polski mogą być.:
- Chile, które w latach 1989-1998 zredukowało dług publiczny z 46,8% do 12,9% PKB.
Za ponad połowę tego spadku odpowiadała redukcja deficytu finansów publicznych, reszta wynikała ze wzrostu PKB.
- Turcja, która w latach 2001-2007 zredukowała dług publiczny z 77,6% do 39,4% PKB.
Aż 70% tego spadku osiągnięto dzięki zmniejszeniu deficytu (głównie z podniesienia podatków), a 30%ze wzrostu PKB.
- Bułgaria, która w latach 1996-2007 zredukowała dług publiczny z 96,4% do 18,7% PKB. W połowie spadek ten wynikał z obniżenia deficytu (głównie redukcji wydatków), a reszta głównie ze wzrostu PKB.
- RPA, które w latach 1998-2008 zredukowało dług publiczny z 57,2% PKB do 22,5% PKB. W tym przypadku największe znacznie miał szybki wzrost PKB, ale obniżka wydatków także miała istotny wpływ.

Analiza doświadczeń krajów, w których miały miejsce największe redukcje długu publicznego w relacji do PKB pozwala na sformułowanie pewnych ogólnych wniosków. Po pierwsze, ponad połowa spadku relacji długu publicznego do PKB w krajach rozwijających się wynikała z szybkiego wzrostu PKB, a w ok. 1/3 - ze zmniejszenia deficytu finansów publicznych. Po drugie, trwały spadek deficytu finansów publicznych wynikał średnio w 70% z redukcji wydatków publicznych, a jedynie w 30% ze wzrostu podatków. Po trzecie, w krajach rozwiniętych niemal cała redukcja długu publicznego w relacji do PKB wynikała ze spadku deficytu finansów publicznych, na który w mniej więcej równych proporcjach złożyły się spadek wydatków i wzrost podatków.
 

5.

Czy większość polskiego długu to dług zagraniczny?

Nie. Na koniec 2009 roku państwowy dług publiczny wyniósł 670 mld zł, z czego zadłużenie wobec inwestorów zagranicznych stanowiło 250 mld zł. Pozostałe 420 mld zł było zadłużeniem wobec krajowych instytucji finansowych oraz inwestorów indywidualnych. Warto zaznaczyć, że inwestorzy zagraniczni kupują nie tylko obligacje skarbowe denominowane w walutach obcych, ale także obligacje denominowane w polskich złotych. W efekcie, na koniec 2009 roku dług zagraniczny sektora finansów publicznych był o prawie 75 mld zł większy od zadłużenia państwa wynikającego z emisji obligacji i zaciągniętych kredytów w walutach obcych.

Na całkowity dług zagraniczny Polaków składa się nie tylko ta część długu publicznego, którą posiadają podmioty za granicą, ale także prywatne zadłużenie Polaków i polskich firm w walutach obcych. Oprócz wspomnianych 250 mld zł zagranicznego długu publicznego, Polska miała dodatkowo 550 mld zł długu za granicą, z czego:
• 176 mld zł stanowiły długi sektora bankowego
• 15 mld zł pożyczył NBP
• 357 mld zł pożyczyli polscy obywatele i przedsiębiorstwa
 

6.

Kiedy powstał ten dług publiczny? Może dług powinny spłacać te pokolenia, które najbardziej się zadłużały?

Prawie połowa długu publicznego powstała w ciągu ostatnich 10 lat. Jeszcze w 2000 roku polski dług publiczny wynosił 365 mld zł (w cenach stałych z 2010 roku), a do końca 2010 roku ma osiągnąć poziom 751 mld zł. Znaczna część wzrostu długu publicznego wynika ze stopniowego ujawniania przyszłych zobowiązań emerytalnych. W latach 1999-2009 ZUS przekazał do OFE ponad 140 mld zł składek emerytalnych i tyle samo – w ramach refundacji -- otrzymał dotacji z budżetu państwa. Gdyby te pieniądze pozostały w ZUS, to nasz rejestrowany dług publiczny (publikowany przez GUS i Eurostat) byłby mniejszy niż obecnie, ale jednocześnie mielibyśmy większy dług ukryty. Całkowity dług państwa jest bowiem sumą oficjalnego długu, który wynika z emisji obligacji i zaciągniętych kredytów, ale także długu ukrytego w systemach emerytalnych. Stopniowe ujawnianie zobowiązań emerytalnych, czyli długu ukrytego, zwiększa przejrzystość finansów publicznych. W latach 1999-2009 kwota refundacji składek emerytalnych wraz z odsetkami zwiększyła rejestrowany dług publiczny o ok. 170 mld zł (13 proc. PKB).

Szybki przyrost długu publicznego w ciągu ostatnich 3 lat wynika z dwóch przyczyn:
• Kryzysu gospodarczego na świecie i spowolnienia gospodarczego w Polsce, co spowodowało spadek wpływów z podatków i wzrost wydatków (np. na zasiłki dla bezrobotnych).
• Obniżki podatków i składek przez poprzedni rząd. Nie towarzyszyło jej proporcjonalne obniżenie wydatków publicznych, a w efekcie olbrzymią dziurę budżetową trzeba łatać pożyczkami oraz przychodami z prywatyzacji.
• W relacji do PKB nasz dług publiczny był najniższy w 2000 roku (37,6%) i od tego czasu dość systematycznie rośnie. W tym roku zbliży się do poziomu 55%.
 

7.

Czy kraj może zbankrutować? Co się wtedy dzieje? Czy istnieje jakiś komornik, który może zająć państwowy majątek?

Potocznie o bankructwie państwa mówimy wtedy, gdy nie jest ono w stanie terminowo spłacać swojego zadłużenia. W przeciwieństwie do przedsiębiorstw, dla których bankructwo oznacza znikniecie z rynku (zamknięcie firmy), współcześnie bankructwa krajów nie oznaczają ich likwidacji. Rządy państw mają prawo nakładania podatków, a zatem mogą spłacić zaciągnięty dług, przy czym zazwyczaj wymaga to rozłożenia tej spłaty na dłuższy okres niż początkowo planowano. Dlatego w odniesieniu do państw bardziej właściwym określeniem problemów z obsługą zadłużenia jest utrata płynności finansowej lub przejściowa niewypłacalność.
Istotne znaczenie dla konsekwencji utraty płynności finansowej lub niewypłacalności krajów ma to kto kredytuje państwo. Przykładowo, w połowie 2010 roku państwowy dług publiczny w Polsce wyniósł 721 mld zł, z czego 520 mld zł stanowił dług zaciągnięty w polskim złotym, a 201 mld zł w walutach obcych. W rzeczywistości nasze zobowiązania wobec inwestorów zagranicznych były większe, bo oprócz obligacji walutowych posiadali oni także blisko 100 mld zł obligacji denominowanych w złotym.

Państwo może zawiesić spłatę długów denominowanych w walucie krajowej lub w walutach obcych. W pierwszym przypadku, rządy mogą ułatwić sobie spłatę długów dopuszczając do wzrostu inflacji. W ten sposób obniżą realną wartość zaciągniętych długów. Ciężar takiej operacji ponoszą jednak wszyscy inwestorzy, którzy kupili krajowe obligacje oraz wszyscy obywatele, którzy posiadają gotówkę.
Gdy kraj zawiesza spłatę zadłużenia zagranicznego to musi liczyć się z tym, że w przyszłości będą omijać go inwestorzy. Kto bowiem chciałby inwestować w kraju, który nie spłaca długów? Taki kraj może również mieć problemy z zawieraniem umów międzynarodowych. Kłopoty z zaciąganiem zagranicznych kredytów będą także mieli przedsiębiorcy.
Kraje, które maja problemy ze spłatą zadłużenia próbują restrukturyzować swój dług. Zazwyczaj oznacza to rozłożenie spłaty długu na dłuższy okres, przejściową pomoc innych krajów lub instytucji międzynarodowych w zaciąganiu kolejnych długów (np. na niższy procent) lub ewentualnie anulowanie części zadłużenia.
 

8.

Jakie kraje i kiedy ogłosiły bankructwo?

Na zadłużeniu publicznym można bankrutować na różne sposoby. Po pierwsze, trzeba rozróżnić bankructwo na zadłużeniu wewnętrznym (w uproszczeniu: długi wobec własnych obywateli danego państwa) i zewnętrznym (w uproszczeniu: wobec zagranicznych instytucji).

W latach 1990-2009 zbankrutowały między innymi:
• na zadłużeniu zagranicznym :
Argentyna (2001 rok), Wybrzeże Kości Słoniowej (2000), Ekwador (1999 i 2008), Indonezja (1998 i 2000), Kenia (2001), Myanmar (1997), Nigeria (2001 i 2005), Paragwaj (2002), Rosja (1998), RPA (1993), Turcja (prawie, pomoc MFW w 2000), Urugwaj (2003), Wenezuela (1995 i 2004), Zimbabwe (2000).

• na zadłużeniu wewnętrznym:
Argentyna (2000 rok), Argentyna (2007), Ekwador (1999), Angola (1992), Rosja (1998), Sri Lanka (1996), Wenezuela (1998), Zimbabwe (2006).

Krótsza lista bankructw krajowych nie wynika z tego, że jest ich mniej. Są one po prostu słabiej udokumentowane. Informacje o bankructwach zewnętrznych gromadzą międzynarodowe instytucje finansowe. W przypadku zadłużenia wewnętrznego rządy często uciekają się do wzrostu inflacji, a w efekcie realna wartość ich długu maleje i łatwiej jest ten dług spłacić. Choć nie można wprost nazwać tego bankructwem, to skutek jest ten sam – wierzyciele dostają znacznie mniej, niż pożyczyli.
Mówiąc o bankructwach warto jeszcze wymienić kraje, które w czasie ostatniego światowego kryzysu finansowego zwróciły się o pomoc do Międzynarodowego Funduszu Walutowego i innych instytucji międzynarodowych (np. Komisji Europejskiej). Znaczna część z poniższych krajów, bez takiej zewnętrznej pomocy by zbankrutowała:
• Angola (w 2009 roku), Antigua i Barbuda (2010), Bośnia i Hercegowina (2009), Dominikana (2009), Salwador (2010), Gruzja (2008), Grecja (2010), Gwatemala (2009), Węgry (2008), Islandia (2008), Irak (2010), Jamajka (2010), Kosowo (2010), Łotwa (2008), Maldewiny (2009), Mongolia (2009), Pakistan (2008), Rumunia (2009), Serbia (2009), Sri Lanka (2009), Ukraina (2008)

9.

Czy istnieje kraj, który żyje bez długu?

Niewiele jest takich krajów. Na 168 państw, dla których dane zebrał Międzynarodowy Fundusz Walutowy, tylko Libia w ogóle nie miała długu publicznego. Na liście 10 najmniej zadłużonych krajów świata dominują kraje naftowe. Warto jednak zwrócić uwagę np. na Chile, które niemal zerowe zadłużenie zawdzięcza przede wszystkim bardzo dobrej polityce gospodarczej, a nie bogatym złożom miedzi i innych surowców. Dwa pozostałe nienaftowe kraje z bardzo niskim długiem publicznym w relacji do PKB to azjatycki tygrys – Hongkong oraz Estonia. Ten ostatni przykład pokazuje, że kraje postsocjalistyczne z Europy Środkowo-Wschodniej mogą unikać zadłużania sektora finansów publicznych i to nawet w okresie silnego spowolnienia gospodarczego.

10 krajów o najmniejszym zadłużeniu publicznym w 2009 roku