Polska-wersja-panstwa-prawa.doc

Andrzej Dziadzio (Kraków).

Polska wersja państwa prawa końca XVIII wieku.

Za ideologiczne źródło  współczesnego  państwa prawa uważa się powszechnie  myśl polityczno-ustrojową europejskiego Oświecenia. Najdobitniej wyraziła ją francuska Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela (26VIII 1789). Odwołanie się do dziedzictwa ustrojowego rewolucji francuskiej stanowiło z kolei podstawę do stworzenia w XIX wieku przez europejską naukę (głównie niemiecką) koncepcji państwa prawa[1].

Doktryna państwa prawa w tamtym czasie zakładała więc oparcie funkcjonowania państwa na spisanej konstytucji.  Konstytucja miała chronić przede wszystkim   prawa i wolności obywateli, m.in. wolność osobistą, nietykalność własności, wolność wyznania i sumienia, wolność słowa i prasy.  Za instytucjonalne zabezpieczenia  praw i wolności jednostki  uznano konstytucyjne zasady ustrojowe, a zwłaszcza: trójpodział władz, związanie administracji prawem (konstytucją i ustawami) oraz niezależność i niezawisłość sądownictwa[2].

Niemiecką koncepcję państwa prawa odzwierciedliły konstytucyjne projekty z okresu rewolucji, zwanej Wiosną Ludów (np. konstytucji frankfurckiej z 1849 r.). Upadek niemieckiej rewolucji odsunął na pewien czas urzeczywistnienie demokratycznego i liberalnego państwa prawa. Dopiero kolejny kryzys polityczny monarchii austriackiej w II połowie XIX wieku stał się dogodnym momentem dla liberalnych elit Wiednia do wprowadzenia w 1867 roku  konstytucyjnego systemu rządów, który najpełniej odpowiadał  koncepcji państwa prawa z okresu Wiosny Ludów. W mniejszym stopniu niż austriacka tzw. Konstytucja Grudniowa (1867 r.) idee państwa prawa przejęła konstytucja zjednoczonej II Rzeszy niemieckiej (1871r.)[3]. Europejski model państwa prawa tkwi zatem korzeniami w tradycji rewolucji francuskiej (1789) i niemieckiej (1848/49).

Jednak obok oświeceniowej tradycji współczesnego państwa prawa warto także pamiętać o  idei „rządów prawa”, jaka od średniowiecza była obecna w europejskiej kanonistyce. Kościół usankcjonował bowiem germańską zasadę, że król miał rządzić w ramach prawa odziedziczonego po przodkach i  był zobowiązany do jego przestrzegania[4].  Najwcześniejsze zbiory prawa kanonicznego  wyrażały zatem myśl, że „władcy są związani swymi ustawami[...],które stanowią dla poddanych”[5]. Jej słuszności dowodzono w sposób racjonalny: prawo wtedy będzie przez wszystkich przestrzegane, jeśli władca sam  będzie je respektował. Podstawą więc każdych sprawiedliwych rządów - według średniowiecznych kanonistów - było podporządkowanie się władcy ustanowionym przez siebie prawom.        

Do idei „rządów prawa” odwołało się   papiestwo  w okresie konfliktu  z cesarstwem o inwestyturę (XI w.). Papież Grzegorz VII, podejmując walkę o wyzwolenie się Kościoła  spod zależności od cesarstwa, podniósł prawo do rangi podstawowego instrumentu gwarantującego autonomię i podmiotowość kościelnym korporacjom, stanom społecznym i jednostkom[6]. Według papieskiej doktryny, prawo miało chronić je przed całkowitym podporządkowaniem  ze strony państwa.

Rewolucja papieska  XI wieku uczyniła więc z prawa skuteczne narzędzie do przeciwstawienia się wszechwładzy państwa.  Najważniejszą zasadą ustrojową stało się wówczas prawo wypowiedzenia posłuszeństwa władcy, który sprzeniewierzyłby się  obowiązkowi sprawiedliwego rządzenia[7].  Idea prawa, jako gwaranta autonomii grup społecznych czy jednostek wobec państwa oraz prawo oporu (ius resistendi), znalazły później swój wyraz, m.in. w angielskiej Magna Carta Libertatum(1215) czy węgierskiej Złotej Bulli Andrzeja II (1222). W  kanoniczną tradycję „rządów prawa” wpisały się także Artykuły Henrykowskie (1573), stanowiące fundament polskiej demokracji szlacheckiej aż do uchwalenia nowoczesnej konstytucji 3 maja 1791 roku.

Model średniowiecznego państwa, polegający na współrządzeniu stanów z królem, którego władzę ograniczały nadane prawa i przywileje, u progu czasów nowożytnych wszedł jednak w fazę   poważnego kryzysu. Państwa Europy zachodniej zmagały się wówczas częstokroć z  zagrożeniem zewnętrznym (np. wojna stuletnia), bądź targane były wojnami domowymi (np. wojna dwóch róż w Anglii). Niestabilność wewnętrzna, zagrożenie granic powodowały, że społeczeństwa większości krajów europejskich, tracąc poczucie bezpieczeństwa, rezygnowały ze swego udziału w rządzeniu na rzecz skupienia władzy w rękach monarchy[8].         

Uzasadnienia dla wzrastającej roli władcy  zaczęło również dostarczać prawo rzymskie. Odrodzenie się prawa rzymskiego dokonało przewrotu w europejskim prawoznawstwie. Prawo stanowione przez monarchę uzyskało prymat nad prawem zwyczajowym. Ustanawiane przez władzę przepisy  wzorowano na prawie rzymskim[9]. Niczym nieskrępowane ustawodawstwo panującego otworzyło  więc drogę do zmiany ustroju większości państw. Następowała bowiem likwidacja samorządów lokalnych i instytucji stanowych. W ich miejsce monarcha powoływał fachowych, wykształconych w prawie i opłacanych  urzędników.

Kolegia urzędnicze przejmowały stopniowo zadania, które spełniały do tej pory instytucje kościelne, korporacje czy osoby prywatne. Pozostający na usługach władcy aparat biurokratyczny z czasem uchwycił w swe ręce organizację całości życia państwowego. Tendencje centralistyczne w niemal całej Europie, wsparte  recepcją prawa rzymskiego, doprowadziły zatem pod koniec średniowiecza (XV w.) do  upowszechnienia się antycznej zasady, że król stoi ponad prawem (princeps legibus solutus). Powstanie monarchii absolutnej było możliwe tylko dzięki prawnemu usankcjonowania samowoli królewskiej. Przysłużyło się temu znacząco prawo rzymskie.

Jedynym państwem w ówczesnej Europie, które skutecznie oparło się temu procesowi było państwo polsko-litewskie.  Dlaczego w Polsce w dobie nowożytnej przetrwały zasady prawne i ustrojowe  z okresu średniowiecza? Z jakiego powodu  nie doszło do wzmocnienia władzy królewskiej? Dlaczego - jak wówczas z goryczą niekiedy pisano - „prawnik rzymski znaczy w Polsce tyle, co kuśnierz u Etiopczyków”?

              Polska w odróżnieniu do Europy uporała się z dezintegracją państwa już w XIV wieku. Korzystniej  też przedstawiała się sytuacja Polski w wieku następnym. W XV stuleciu osiągnięty został polityczny modus vivendi między szlachtą a królami z dynastii Jagiellonów. Zagwarantowali oni szlachcie uprzywilejowaną pozycję w państwie, ale w zamian  uzyskali poparcie w polityce zagranicznej, m.in. sukcesem zakończyła się polityka dynastyczna (Jagiellonowie objęli w XV wieku także tron czeski i węgierski).

              Z końcem średniowiecza szlachta w Polsce zapewniła sobie prawa polityczne i cywilne, które dokładnie określiły granice władzy królewskiej. Od XV wieku nie wolno było królowi ani arbitralnie konfiskować dóbr szlacheckich ani samowolnie nakładać na szlachtę jakichkolwiek kar (przywileje z lat 1422,1430/33, 1454). Zarówno zabór mienia, jak i naruszenie nietykalności osobistej mogły nastąpić tylko w sposób przewidziany przez prawo i wyłącznie w drodze wyroku sądowego[10]. 

Szlachta polska oprócz  wolności od  przymusu ze strony arbitralnej władzy, wywalczyła sobie także prawo do pełnego udziału w życiu państwowym. Bez jej zgody król nie mógł nakładać nowych  podatków ani ustanawiać praw (przywilej z roku 1454). Polska szlachta miała świadomość tego, że wolność  korzystania z praw cywilnych i osobistych byłaby krucha i niepewna bez zagwarantowanego prawa do stanowienia o sobie (konstytucja nihil novi z 1505 roku i zasada: „ nic o nas bez nas”).

W Polsce na przełomie średniowiecza i czasów nowożytnych nie było sprzyjających warunków do wzmocnienia władzy królewskiej. Społeczeństwo szlacheckie, korzystające już wtedy z pełni praw obywatelskich, w polityce wzmocnieniu pozycji tronu dostrzegało wyłącznie zamach na swe wolności.  Państwu bowiem nie zagrażał z zewnątrz ani groźny przeciwnik, ani wewnętrzna feudalna anarchia, jak na Zachodzie. Nadto gospodarka przeżywała dynamiczny rozwój (prosperitę zapewniał stały eksport zboża na Zachód Europy).  Polska szlachta nie znalazła żadnych racjonalnych powodów, dla których byłaby skłonna poddać się dyktatowi monarchy[11].

Co więcej, elity szlacheckie doskonale orientowały się co do charakteru przemian politycznych, jakie przeżywała wówczas Europa zachodnia. Za groźną dla polskiego systemu  ustrojowego  uznano zwłaszcza powszechną na Zachodzie admirację dla rzymskiej zasady, że władca nie jest związany prawem. Oznaczała ona bowiem zgodę na polityczne i prawne podporządkowanie społeczeństwa woli władcy. Prawo rzymskie utożsamiane z  prawem cesarskim miało więc w Polsce zdecydowanie negatywną konotację, jako prawo narodów zniewolonych.  Pisano wówczas bez ogródek: „Quidquid principi placuit, legis habet vigorem - to jest pierwsza reguła prawa cesarskiego, dla której samej brzydzą się Polacy prawem cesarskim, że między tysiącem ledwie się jeden Polak i to nędznik jaki obierze, który by się ius civile uczył”[12].

W przeciwieństwie do Europy zachodniej w Polsce XVI wieku triumfowała zasada praworządności.  Zapanował wręcz kult prawa. Szlachta przypominała ciągle królowi, że wiążą go wydane wcześniej statuty i przywileje. Obawiała się bowiem powielenia w kraju zgubnych dla swobód szlacheckich zagranicznych wzorców. Polska szlachta pojmowała zatem rolę prawa jako stróża wolności przed zamachami ze strony władcy. Prezentowała stanowisko podobne do średniowiecznych kanonistów, którzy bronili Kościoła przed uzależnieniem od cesarstwa.

W Rzeczpospolitej w XVI wieku utrzymała się  kanoniczna zasada związania władcy prawem (in Polonia lex est rex, non rex est lex)[13]. Szlachta postrzegała swe państwo, jako państwo prawa, w którym prawo, a nie król jest suwerenem. Nakazami prawa byli związani nie tylko obywatele, ale przede wszystkim monarcha.  „Król pod jednym prawem z nami” - brzmiało  najbardziej popularne polskie  hasło polityczne aż do XVIII wieku.  Dla Polaków nie do przyjęcia był system polityczny, w którym „ każdego obywatela majątek, honor i życie od jednego samowładcy zawisłby dziwactwa”[14]. Polska szlachta uważała przede wszystkim prawo za „twierdzę” swej wolności. Długo przed J. Lockiem wyznawała ideę, że „tam, gdzie nie ma prawa, nie ma wolności”.

Nadrzędność prawa uchodziła w Polsce za najważniejszą zasadę ustrojową. Zasada praworządności nakładała obowiązek stosowanie się  do nakazów prawa nie tylko przez króla, ale także urzędy i sądy[15].  Z suwerennością prawa nieodłącznie powiązana była zasada suwerenności narodu szlacheckiego - narodu opartego na kryteriach politycznych, a nie etnicznych[16]. Szlachta polska była rzeczywistym suwerenem władzy: do niej należało stanowienie prawa i wybór władcy w drodze wolnej elekcji.  Prawodawstwo  w rękach narodu uważała za bastion wolności jednostki. „Ja nie umiem przez wolność rozumieć inaczej, jak posłuszeństwo samym tylko prawom stanowionym przez cały naród” - z tymi słowami identyfikował się każdy polski szlachcic. Za echo tego polskiego wolnościowego etosu mógłby z powodzeniem uchodzić pogląd J.J.Rousseau, że „wolność, jest to posłuszeństwo prawu, które się sobie przypisało”[17].

Ochronie  wolności  służyć  miało   prawo do swobodnej dyskusji o sprawach państwowych. Z tego względu wolność słowa stanowiła jeden z podstawowych filarów polskiej demokracji. Prawo wolnego głosu  traktowane było od XVI wieku jako „summa libertas” szlacheckiego państwa. Ustawa sejmowa z XVIII wieku stwierdzała expresis verbis, że wolność obywateli zależna jest od przysługującej każdemu wolności słowa, jako przyrodzonego prawa jednostki[18]. Jeśli w Europie zachodniej wolność słowa była przez znaczny czas postulatem teoretycznym, o tyle dla szlachty polskiej była realnie istniejącym prawem. 

Ważnym elementem szlacheckiego modelu „państwa prawa” była  niezależność szlacheckiego sądownictwa. Od XV wieku istniał zakaz łączenia stanowiska starosty(urzędnika królewskiego) z urzędem sędziego ziemskiego(mianowanego dożywotnio przez króla, ale na wniosek szlachty). Ostatecznie też doszło do rozdzielenie władzy wykonawczej i sądowniczej. Od XVI wieku  szlachta bowiem   decydowała także o składzie najwyższego sądu apelacyjnego( tj. utworzonego w 1578 roku Trybunału Koronnego). Polska szlachta długo przed Ch. Montesqieu intuicyjnie wyczuwała, że człowiek, który posiada władzę, skłonny jest jej nadużywać, jeśli nie napotka  przeszkody ze strony innej władzy.

Przyjęte w Polsce w XVI wieku zasady ustrojowe nawiązywały do idei prawa kanonicznego (np. prawo wypowiedzenia posłuszeństwa królowi). Funkcjonowanie państwa oparte zostało na spisanym dokumencie, posiadającym charakter publiczno-prawnej umowy między poddanymi a królem. Potwierdzał w nim  trwałe i niezmienne zasady ustrojowe, m.in. stanowienie prawa wraz z parlamentem oraz nienaruszalność praw szlacheckich takich jak: nietykalność osobista, nienaruszalność majątku, wolność religijna czy prawo wolnego głosu (Artykuły Henrykowskie 1573). Polska szlachta korzystała zatem z praw i wolności, które w Europie dopiero z końcem XVIII wieku uznane zostały za niezbywalne prawa człowieka i obywatela.

Polska  tradycja „rządów prawa”  utrzymała się do końca  XVIII wieku. Konstytucja 3 maja z 1791 roku, i wydane na jej podstawie ustawy,  przejęły wiele zasad z wolnościowego systemu dawnej Rzeczpospolitej, nadając im jedynie nowoczesne formy, które wypracowała europejska myśl oświeceniową (zasada suwerenności narodu, trójpodział władz, odpowiedzialność konstytucyjna). Na wzór angielski konstytucja 3 maja wprowadziła odpowiedzialność polityczną ministrów, wchodzących w skład rządu, tzw. Straży Praw. Ustawa o sejmie, jako pierwszy akt prawny w Europie, określiła procedurę odwołania ministra  w drodze uchwały „o wotum nieufności”, podjętej większością 2/3 głosów (tzw. wotów sekretnych) obu izb parlamentu (sejmu i senatu)[19].

Uchwalone w styczniu 1791 roku prawa kardynalne, będące polskim odpowiednikiem francuskiej Deklaracji, gwarantowały każdej osobie (nie tylko szlachcie) m.in. wolność wyznawania i praktykowania religii, nietykalność osobistą czy całkowitą wolność słowa i druku.  Polskie prawa kardynalne najwcześniej w Europie zakazały stosowania państwowej cenzury prewencyjnej. Stwierdzały bowiem, że  wolność druku „ waruje się, bez potrzeby zezwolenia”[20]. Katalog praw i wolności obywatelskich poszerzały te ustawy wykonawcze do konstytucji, które upoważniały administrację do wkraczania w sferę praw jednostki.

Szerokie gwarancje procesowe wprowadziła ustawa o sądach sejmowych. Zapewniała ona każdej osobie prawo odpowiadania przed sądem z wolnej stopy: „ Nie tylko szlachcic, ale ktokolwiek dostateczną za sobą postawi porękę, od więzienia lub aresztu przed dekretem sądów sejmowych wolny być powinien”[21]. Przepisy ustawy zawierały humanitarne zasady prawa karnego, tj.  praesumptio boni viri, in dubio pro reo, nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege.

Wyraźne granice dla władzy administracyjnej formułowała ustawa o Komisji Policji. Wprowadzała ona bezwzględny zakaz naruszania przyrodzonych „praw  wolności i własności osobistej”. Szczególnej ochronie - według  ustawy - miało podlegać prawo miru domowego (nietykalność mieszkania). Uznała ona prawo każdego obywatela do prywatności, obejmujące nie tylko  terytorium domu, ale  inne sfery życia jednostki. Ustawa w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzała: „Wszelkie gatunki szpiegowania i rewizji w mieszkaniach i gruntach ziemiańskich, lub w uczynkach i zabawach obywateli, jak najsurowiej są zakazane”[22]. Ingerencja państwa w życie prywatne jednostki została więc bezwzględnie zakazana. Powyższy zakaz inwigilacji obywateli  gwarantował prawo do prywatności w stopniu o wiele większym niż nawet  postanowienia francuskiej deklaracji praw czy pierwsze poprawki do amerykańskiej konstytucji.

Prawa kardynalne z 1791 roku za podstawę ustroju państwa uznały przede wszystkim zasadę praworządności.  Dawną ideę „rządów prawa” zdefiniowały następująco:„żadna urzędowa władza nikomu rozkazywać i...zniewalać nie będzie mocna, czego nie rozkazują prawa: nie będzie mogła pozwalać sobie...czego zakazują prawa”. Władza państwowa miała więc działać tylko na podstawie prawa i w celu jego wykonania. Ustawa o Straży Praw podkreślała związanie władzy administracyjnej konstytucją i ustawami ( prymat konstytucji i ustaw). Nieprzekraczalną granicę dla poczynań władzy wyznaczały prawa i wolności obywatelskie, bowiem każdą nielegalną decyzją rządu (Straży Praw) było naruszenie „ wolności osoby, wolności mówienia, pisania i drukowania, tudzież własności majątku”[23].

Ważnie miejsce w systemie ustrojowym Konstytucji  3 maja zajęła społeczna kontrola działalności administracji pod kątem jej zgodności z prawem. Ustawa o Komisji Policji przyznawała bowiem każdemu obywatelowi prawo wnoszenia zażaleń na jej działalność do specjalnej komisji sejmowej. Uznanie zasadności skargi prowadziło do uchylenia bezprawnej decyzji Komisji. W tej regulacji prawnej doszukać się można początków  idei sądownictwa administracyjnego.

W  konkluzji należy zatem stwierdzić, że system ustrojowy Polski z końca XVIII wieku w znacznym stopniu odpowiadał  kryteriom państwa prawa, jakie sformułowała europejska nauka dopiero w XIX wieku. 

1