Ustawa o informatyzacji - komentarz.pdf - Informatyka w administracji - gosicka

Martysz Czesław, Szpor Grażyna, Wojsyk Kajetan

komentarz

ABC 2007

Komentarz do ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów

realizujących zadania publiczne (Dz.U.05.64.565), [w:] G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o

informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, ABC, 2007.

Stan prawny: 2007.03.01

WYKAZ SKRÓTÓW

BIP - Biuletyn Informacji Publicznej

GIODO - Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych

k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny(Dz. U. Nr 16, poz. 93 z pó n. zm.)

Konstytucja RP lub Konstytucja - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. Nr 78, poz. 483)

k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.

U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

ustawa o informatyzacji - ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów

realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.)

MNiI - Ministerstwo Nauki i Informatyzacji

MSWiA - Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

NIF lub Komisja NIF - Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o

informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne

NIK - Najwyższa Izba Kontroli

RM - Rada Ministrów

MP - Monitor Polski

zasady techniki prawodawczej - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908)

WPROWADZENIE

1. Ustawa z dnia 27 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania

publiczne stanowi kolejny krok w procesie regulowania stosunków społecznych związanych z

przekazywaniem i przetwarzaniem informacji. Tak rozumiana "jurydyzacja zagadnień

informacyjnych" początkowo koncentrowała się na przekazie informacji o prawie i na ochronie

tajemnic jako wsparciu władzy monarchów. Rosnące od końca XVIII w. napięcie między dążeniem

do ustanawiania prawnych gwarancji wolności informacyjnej a przywiązaniem do traktowania

prawa jako instrumentu ochrony tajemnic państwowych, zawodowych i handlowych doprowadziło

po II wojnie światowej do odwrócenia paradygmatu w prawie międzynarodowym i wewnętrznym

państw demokratycznych. Podjęto zadanie kształtowania ładu informacyjnego opartego na

swobodnym przepływie informacji. W ostatnim ćwierćwieczu XX w. głównym problemem stało się

wytwarzanie i wykorzystanie komputerów (ochrona patentowa, autorskoprawna i prawnokarna). W

obecnej dekadzie na pierwszy plan wysuwają się zagadnienia prawnych uwarunkowań rozwoju

zastosowań informatyki. W informatyce podstawą jest sekwencja działań obejmująca algorytm

(zbiór określonych operacji, po wykonaniu których otrzymujemy w skończonym czasie rozwiązanie

dowolnego zadania z określonej klasy zadań, w tym zadań matematycznych), program, strukturę

urządzeniową, do której program może być wprowadzony i zrealizowany oraz proces realizacji

programu. Osiągalne w ten sposób efektywne przetwarzanie danych powinno być przez prawo

wspierane, gdy prawodawca uznaje to za korzystne lub blokowane, gdy niesie zagrożenia (S.

Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce, Nauka 1999, nr 1; D. Pietruch-Reizes, Rozwój środków

przekazu informacji o prawie, Katowice 1992; Informacja prawna a prawa obywatela, red. K.

Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006).

2. Dzisiejsza doniosłość jurydyzacji informacji dla stosunków społecznych i gospodarczych wiąże

się z globalizacją i kształtowaniem się społeczeństwa informacyjnego. W ślad za elektronicznym

biznesem rozwija się elektroniczna administracja. Jest ona odciążona od rutynowych czynności

(należy do rozwijającego się sektora usług intelektualnych, gdzie większość czynności,

podlegających zalgorytmizowaniu, wykonywanych dotąd bezpośrednio przez urzędników, została

przejęta przez komputery), dysponuje bogatymi zasobami informacyjnymi (zmaterializowanymi w

"artefaktach", czyli w dokumentach, księgach, mapach i skumulowanymi w wykształceniu ludzi),

opiera się mniej na strukturach hierarchicznych, a bardziej na sieciowych (np. "zarządzanie

projektami" oznacza, że ta sama osoba jest w jednym projekcie szefem, a w innym podwładnym,

ma więc szanse na wielokrotne awanse i poczucie sukcesu zawodowego) oraz korzysta z

przestrzeni wirtualnej (korzystanie z nowych technologii informacyjnych częściowo uwalnia biura,

umożliwiając pracę w domu, w zamian za uwiązanie na "smyczy mailowo-komórkowej", a także

wyklucza osoby niezdolne do posługiwania się nowymi technologiami). Zatrudnieni w "e-

administracji" powinni mieć wyższe wykształcenie, być kreatywni i etyczni. Współcześnie

większość aktywnych zawodowo osób zajmuje się przetwarzaniem informacji i w związku z tym

maleją tak istotne kiedyś antagonizmy społeczne między osobami wykonującymi prace fizyczne i

umysłowe, a do najliczniejszych grup pracowników umysłowych należeli urzędnicy. W

tradycyjnym społeczeństwie wiedzieli oni więcej niż obywatele i z tego tytułu mieli wstęp do elit

społecznych pielęgnujących poczucie odpowiedzialności za wspólne dobro. Obecnie ta przewaga

informacyjna maleje i dlatego potrzebne są nowe mechanizmy wspierania urzędniczego etosu.

Przeżywamy kryzys zaufania do osób sprawujących funkcje publiczne. W jego przezwyciężaniu

istotną rolę może spełnić nowa koncepcja zarządzania etycznego. Strategiczne wybory i

mechanizmy wszelkich rozstrzygnięć powinny uwzględniać kategorię dobra wspólnego jako

podstawę zrównoważonego rozwoju (Rozwój kadr administracji publicznej, red. B. Kudrycka,

Białystok 2001; Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne, red.

nauk. Z. Niewiadomski, wyd. III, Warszawa 2006, s. 275, 276).

3. Ustawa o informatyzacji jest odpowiedzią na szanse i trudności informatyzacji, a zarazem

przykładem trudności w doborze prawnych instrumentów usprawniania administracji.

Informatyzacja administracji wiąże się ze stosowaniem instrumentów prywatnoprawnych (z zakresu

prawa: cywilnego, handlowego, autorskiego, własności przemysłowej, zwalczania nieuczciwej

konkurencji) i publicznoprawnych (z zakresu prawa: karnego, finansowego, publicznego

gospodarczego, administracyjnego). Instrumenty administracyjnoprawne odgrywają wśród nich

większą lub mniejszą, ale zawsze istotną rolę. W procesie stanowienia i stosowania prawa

zauważalna jest niepewność w wyborze i ocenie prawnych instrumentów realizacji zadań

publicznych. Zmniejszać ją może zastosowanie podejścia J. Supernata, który wyodrębnił zasoby

administracji (władzę, zasoby finansowe i organizacyjne oraz centralne miejsce w społecznym

systemie informacyjnym) oraz instrumenty: władcze, finansowe, organizacyjne i informacyjne (o

charakterze indywidualnym, generalnym lub nietypowym), do których stosują się zasady doboru

(racjonalności, celowości, etyki i ekonomiczności) (J. Supernat, Instrumenty działania administracji

publicznej. Studium z nauki administracji., Wrocław 2003). Pozwala to weryfikować instrumenty

administracyjnoprawne.

4. Postawa władz publicznych ma istotne znaczenie dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Z

jednej strony korzystając z instrumentów regulacyjnych, finansowych, informacyjnych i

organizacyjnych, instytucje publiczne niejako z zewnątrz wpływają na zmianę stosunków między

podmiotami prywatnymi. A z drugiej strony instytucje publiczne zmieniają podejście do własnej

roli w społeczeństwie, dostosowując formy i metody swojej działalności do potrzeb i oczekiwań

pozostałych podmiotów społeczeństwa informacyjnego. Dlatego też prawo, które w

demokratycznym państwie prawnym stanowi podstawę i ramę działań władz publicznych, jawi się

jako determinanta rozwoju społeczeństwa informacyjnego, jako "wędzidło dla siły" i płaszczyzna

kompromisu między potrzebą stabilizacji a koniecznością rozwoju (W. Pańko, O prawie własności i

jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984; E. Łętowska, O znaczeniu praw człowieka dla

polskiego systemu prawa (w:) O prawach człowieka w podwójną rocznicę Paktów, red. T.

Jasudowicz, C. Mik, Toruń 1996, s. 123-125).

5. Informatyzacja - jako metoda zwiększania efektywności przetwarzania danych - staje się

ważnym zagadnieniem zarządzania publicznego. Tymczasem cały system zarządzania publicznego

podlega w Polsce głębokim zmianom. Od 1989 r. trwa proces demontażu modelu, dla którego

charakterystyczne były: kierownicza rola dominującej partii politycznej, fasadowość instytucji

demokratycznych i prawnych (w tym instytucji zajmujących się prawami człowieka i obywatela),

uprzedmiotowienie społeczeństwa i nieufność wobec inicjatyw oddolnych, hierarchiczność i

centralizacja aparatu biurokratycznego oraz negacja prywatnej własności, rynku i konkurencji,

zastąpionych centralnym planowaniem jako mechanizmem alokacji zasobów. Odrzucając ten model

zarządzania, Polska staje wobec reform, na których opiera się euroatlantycki model zarządzania

publicznego. Z jednej strony chodzi tu o ekonomiczne podejście do działalności publicznej, a więc

dostrzeżenie w jednostce konsumenta usług publicznych zainteresowanego podnoszeniem ich

zakresu, ilości, jakości i dostępności oraz obniżaniem kosztów ich świadczenia. Z drugiej strony

chodzi o podejście do człowieka zarówno jako do podmiotu zarządzającego sprawami publicznymi,

jak i do podmiotu, którego zarządzanie publiczne dotyczy. Nowy model zarządzania publicznego

jest przedmiotem dyskusji naukowców i polityków. Koncepcje takie jak New Public Management,

Public Governance czy Public Leadership pozwalają myśleć o biurokracji w ujęciu weberowskim (z

jej hierarchicznością, bezosobowością i koncentracją na stosowaniu przepisów) jako o relikcie

przeszłości. Nie sposób dziś zajmować się informatyzacją państwa bez uwzględnienia kontekstu

tego procesu: postępującej, ale wciąż nie zakończonej, reformy państwa - bardziej zaawansowanej

w wymiarze strukturalnym, a słabiej w wymiarze funkcjonalnym (J. Płoskonka, Zmiany w

stosowanych przez polską administrację publiczną metodach i narzędziach, Kontrola Państwowa

2005, nr 1, s. 139-165; J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa w globalnej gospodarce,

Warszawa 2006). Informatyzacja przestaje być celem samym w sobie, stając się narzędziem

przyspieszenia zmian ustrojowych umożliwiającym państwu adaptację do zmieniającego się

społeczeństwa, a zarazem skracającym etapy rozwoju. Koncepcja demokratycznego państwa

prawnego "(...) zmierza do łącznego i zrównoważonego uwzględnienia znaczenia postulatów

sprawiedliwości i postulatów praworządności" (R.A. Tokarczyk, Komparatystyka prawnicza,

Kraków-Lublin 1997).

6. Znaczenie informatyzacji w polityce państwa podkreślono, podnosząc ją z dniem 1 lipca 2002 r.

do rangi jednego z działów administracji rządowej, o których mowa w ustawie z dnia 4 września

1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn.

zm.). Zgodnie z art. 12a tej ustawy, dział "informatyzacja" obejmuje sprawy: 1) infrastruktury

informatycznej oraz systemów i sieci teleinformatycznych; 2) technologii i technik informacyjnych

oraz standardów informatycznych; 3) informatyzacji administracji rządowej i samorządowej; 4)

wspierania inwestycji w dziedzinie informatyki; 5) edukacji informacyjnej oraz usług

teleinformatycznych i multimedialnych; 6) zastosowań informatyki w społeczeństwie

informacyjnym, w szczególności w gospodarce, bankowości i edukacji; 7) realizacji zobowiązań

międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie informatyzacji. Ze względu na to, że

dział "łączność" również obejmuje sprawy infrastruktury sieci teleinformatycznych oraz usług

teleinformatycznych i multimedialnych, we wniesionym do Sejmu RP V kadencji projekcie ustawy

o zmianach porządkujących w ramach działów administracji rządowej (nr druku: 596),

zmodyfikowano art. 12a pkt 1 i 5, ograniczając je do "informatyzacji administracji publicznej" (1)

oraz "wspierania inwestycji w dziedzinie informatyki" (5). Zakres działu "informatyzacja"

wyznacza także sposób pojmowania informatyki. Jest to według Polskich Norm dyscyplina

naukowo-techniczna zajmująca się przetwarzaniem informacji za pomocą komputerów -

odpowiednik francuskiego określenia l’informatique i angielskiego computer science i computing

science. Według szerszej definicji Stefana Węgrzyna, informatyka to "dyscyplina naukowa badająca

procesy i prawa rządzące kodowaniem, przekształcaniem przekazywaniem informacji oraz

wykorzystywaniem tych praw dla tworzenia tego zakresu dla potrzeb ludzi urządzeń, metod

systemów" (S. Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce..., s. 108-111).

7. Działem administracji rządowej "informatyzacja", kierował początkowo Minister Nauki i

Informatyzacji, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11

czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Nauki i Informatyzacji (Dz.

U. Nr 134, poz. 1431). Od 2005 r. działem "informatyzacja" kieruje Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji.

8. Ustawę o informatyzacji należy zaliczyć do źródeł prawa administracyjnego, uzasadniając w ten

sposób jej interpretację i porządkowanie przy pomocy aparatu pojęciowego nauki prawa

administracyjnego. Prawdą jest, że zakres podmiotowy ustawy (por. komentarz do art. 2) nie

ogranicza się wyłącznie do wąsko rozumianej administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym,

traktowanej jako aparat pomocniczy władzy wykonawczej. Przepisy ustawy dotyczą również

informatyzacji sądów czy organów kontroli państwowej. Należy jednak podkreślić, że

informatyzacji nie podlega sąd rozumiany jako organ władzy wymierzający sprawiedliwość, ale sąd

interpretowany jako instytucja (organizacja), w ramach której następuje wymierzanie

sprawiedliwości przez niezawisłych sędziów, a więc sąd interpretowany jako administracja sądowa.

W tym sensie informatyzacja państwa oznacza informatyzację funkcji administracyjnej

poszczególnych podmiotów publicznych działających w imieniu państwa lub z upoważnienia

państwa. Przynależność ustawy o informatyzacji do prawa administracyjnego nie budzi

wątpliwości, jeżeli uzna się, że prawo administracyjne to uporządkowany zespół norm prawnych,

"(...) których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące

wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne" (Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski,

Prawo administracyjne..., wyd. III). O administracyjnoprawnym charakterze ustawy o

informatyzacji przesądza więc zakres przedmiotowy ustawy (por. komentarz do art. 1). Celem

regulacji jest bowiem "(...) ochrona interesu publicznego, w tym zachowanie przez Państwo

możliwości swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych".

Na ustawę o informatyzacji można więc spojrzeć jako na kolejny krok w procesie regulacji jednej z

trzech podstawowych funkcji (misji) administracji publicznej, jaką jest - oprócz rządzenia i

wykonywania zadań bieżącej administracji - misja zarządzania zasobami administracji i jej

rozwojem instytucjonalnym (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia

ogólne, Warszawa 2004, s. 100). W tym znaczeniu ustawa o informatyzacji stanowi uzupełnienie

takich regulacji jak: ustawa o zamówieniach publicznych, ustawa o dostępie do informacji

publicznej, czy ustawa o służbie cywilnej. Wszystkie wymienione ustawy przekształcają model

zarządzania publicznego w Polsce, wprowadzając nowe elementy do systemu wartości, których

realizacji służy każdy model państwa. System wartości chronionych tymi ustawami - bazujący na

dorobku i doświadczeniach teorii zarządzania - powinien być spójny. Jak podkreślają cytowani

autorzy, zasady zarządzania zasobami bywają uniwersalne dla wszystkich instytucji publicznych

(np. zasady zamówień publicznych i zasady udostępniania informacji publicznych), ale czasami - ze

względu na specyfikę poszczególnych kategorii instytucji publicznych - dochodzi do ich

specjalizacji (np. ustawa o służbie cywilnej obowiązująca wyłącznie w scentralizowanej

administracji rządowej). I z tego powodu można spodziewać się w przyszłości zweryfikowania

sensu wyłączeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, postulując ograniczenie liczby zadań publicznych,

do których ustawa o informatyzacji nie jest stosowana.

9. Projekt ustawy o informatyzacji został wniesiony 26 sierpnia 2003 r. jako projekt rządowy wraz z

projektami ważniejszych rozporządzeń (nr druku: 1934). Po pierwszym czytaniu na 56 posiedzeniu

Sejmu 10 września 2003 r. został skierowany do Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia

rządowego projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących

zadania publiczne (NIF). Sprawozdania Komisji zawierają druki: 2452, 3456 i 3456-A. Opinie o

projekcie, zamówione przez Kancelarię Sejmu, były bardzo krytyczne. Niektóre postulaty

ekspertów zostały uwzględnione w toku prac Komisji NIF. Posłowie wprowadzili do projektu

zasadnicze zmiany sprawozdawane przy drugim czytaniu (19 kwietnia i 17 listopada 2004 r.) i

trzecim czytaniu (17 lutego 2005 r). Ustawa, zawierająca 64 artykuły, została uchwalona przez

Sejm RP IV kadencji 17 lutego 2005 r. zdecydowaną większością głosów (381 głosów za, 6

wstrzymujących się, 1 przeciw), przyjęta 17 marca 2005 r. bez poprawek przez Senat, a 7 kwietnia

2005 r. podpisana przez Prezydenta RP i opublikowana w Dz. U. Nr 64, poz. 565.

10. Ustawa o informatyzacji była już dwukrotnie nowelizowana. Po raz pierwszy ustawą z dnia 16

grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania

publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 12, poz. 65), która weszła w życie z dniem ogłoszenia (25 stycznia

2006 r.). Na mocy jej art. 1 zmieniono w ustawie o informatyzacji art. 17, 53, 56 i 63. Drugą

nowelizację przeprowadzono ustawą z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu

Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz.

501), która weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (28 kwietnia 2006 r.), a której art. 6

zmienił brzmienie art. 42 pkt 1, 4, i 7.

11. W uzasadnieniu stwierdzano, że projekt ustawy o informatyzacji wiąże się z utworzeniem

nowego działu administracji rządowej "informatyzacja" i określeniem zakresu zadań ministra

właściwego do spraw informatyzacji w ustawie o działach administracji rządowej. Wskazywano

ponadto, że projekt "stanowi kolejny krok w kierunku pełnej realizacji przyjętego przez Sejm

Rzeczypospolitej Polskiej i Radę Ministrów planu działania w zakresie rozwoju społeczeństwa

informacyjnego i integracji Polski z Unią Europejską". Z uzasadnienia wynikało, że ustawa ma się

przyczynić do osiągnięcia takiego stanu technicznego sprzętu i oprogramowania systemów

teleinformatycznych, używanych przez różne podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych,

który umożliwi współpracę systemów teleinformatycznych oraz stworzy normatywne ramy

funkcjonowania elektronicznej administracji (e-administracji). Odwołując się do unijnej inicjatywy

e-Europa 2005. Społeczeństwo Informacyjne dla Wszystkich objaśniano, że e-administracja (e-

government) powinna zapewnić powszechny dostęp on-line do informacji publicznych oraz

umożliwić obywatelom i innym zainteresowanym podmiotom załatwianie swoich spraw z zakresu

administracji publicznej w sposób interaktywny, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych.

Jednak eksperci wskazywali na fakt, że uzasadnienie obiecuje więcej, niż daje proponowana ustawa

(W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów

realizujących zadania publiczne z 23 października 2003 r., Biuro Studiów i Ekspertyz. Opinia

zlecona, druk nr 1934). W debacie nad projektem zgadzano się, że kompleksowy akt dla nowego

działu administracji rządowej korzystnie wzmocni pozycję ministra właściwego w sprawach

informatyzacji w debatach budżetowych, w których priorytet stanowi realizacja obowiązków

ustawowych. Z uzasadnienia nie wynikały zresztą inne względy, dla których cele regulacji

zdecydowano się realizować poprzez nową ustawę, a nie poprzez nowelizację aktów

obowiązujących, co wydawało się możliwe. Nie wyjaśniono w nim też, dlaczego proponuje się

instrumenty administracyjnoprawne zamiast ekonomicznych oraz władcze formy działania zamiast

niewładczych, zwłaszcza informacyjnych (G. Szpor, Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o

Ustawa o informatyzacji - komentarz.pdf

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: