Czy administracja tak jak sądy zajmuje się wyłącznie stosowaniem prawa, czy może też realizuje jakieś cele nieokreślone normatywnie?
Administracja jest wykonawcą i działa realizując interes publiczny (władza związana).
Kto określa interes publiczny:
1. prawo określa wprost poprzez ustawy, które: a) administracja stosuje na zasadzie władzy związanej czyli jeśli spełnione warunki to określony skutek; b) poprzez uznanie administracyjne – przy zaistnieniu danej sytuacji może wykonać decyzję zgodnie zez swoim uznaniem.
Publiczne prawo podmiotowe – sytuacja kiedy mojemu uprawnieniu odpowiada obowiązek realizacji mojego życzenia, żądania.
Prawo materialne – obowiązek o oznaczonej treści materialne np. wydanie prawa jazdy.
Prawo formalne – obowiązek rozpatrzenia sprawy, działanie w sprawie (procedura) bez przesądzonego z góry wyniku np. reakcja na prośbę o wydanie broni.
HIPOTEZA DYSPOZYCJA
A jeśli A to B B
Coraz częściej w hipotezie pojawiają się pojęcia nieostre, dlatego trzeba przeprowadzać postępowanie wyjaśniające, które ma odpowiedzieć „czy A?”
Im bardziej skomplikowana sprawa tym mniejsza rola urzędnika – pojawiają się eksperci, doradcy itp.
2. Określają ciała polityczne administracji – rada gminy, powiatu
Art. 6 ustawy o samorz. Gminnym,
Art. 10 ustawy o gosp. Komunalnej.
Władza zawsze działa zgodnie z prawem i jednocześnie prawo jest instrumentem działania władzy. Prawo jako instrument polityki oznacza, że uprawniona władza polityczna w formie ustawy ustala zasady funkcjonowania życia społecznego.
Podmioty prowadzące politykę w państwie:
- parlament + rząd,
- samorząd gminny, powiatowy, regionalny,
- dodatkowo NBP, KRRiTV.
Nie ma jednego podmiotu w państwie, który prowadzi politykę. Podmioty te są od siebie niezależne – konstrukcja decentralizacji, autonomii – państwa unitarne, federalne.
Podział władzy ustawodawczej i wykonawczej w państwie unitarnym:
- ustawy może wydawać parlament rządowy i regionalne w niektórych dziedzinach – Włochy, Hiszpania,
- podział władzy wykonawczej gdzie ustawodawstwo jest jednolite – Francja, Polska- decentralizacja administracyjna, podmioty same kształtują i prowadzą swoją politykę. W zakresie działań samorządu nie istnieje zależność tych jednostek od siebie i od góry. Dlatego ich zadania i kompetencje muszą być jasno i klarownie podzielone tak, aby się nie zazębiały i muszą być ściśle określone. Ponieważ nie ma hierarchicznej podległości a jest dużo marginesu na działanie to te władze muszą ze sobą współpracować – administracja kooperatywna, współdziałająca.
Obszary i dziedziny polityki są zawarte w 40 działach administracji rządowej.
3 sposoby wyrażania polityki:
1. przepis prawny, np. plan zagospodarowania przestrzennego;
2. zawarta w ustawie podstawa do uchwalania różnych aktów polityki, np. polityka energetyczna, oświatowa;
3. akty polityki nie przewidziane przez prawo ale władze opierają je na mocy misji jaką mają.
W aktach polityki mamy cele, czasami środki ale nie ma żadnych nakazów.
Czysty akt polityki – cele, kierunki, instrumenty – nie zawiera norm prawnych, wymaga przełożenia na te normy.
Ważne jest to, że daną politykę można realizować w różny sposób, np. poprzez wybór partnera prywatnego, gdzie ryzyko przerzuca się na niego.
Polityka to sposób dochodzenia do celu. W sensie osiągania celów polityka jest tyko skuteczna lub nieskuteczna..
Polityka to też sposób rozkładania ryzyka
- Ryzyko popytowe – potencjalne zyski z tytułu przyszłego użytkowania,
- ryzyko techniczne lub budowlane – standard wykonania,
- ryzyko prawne – konsekwencje zmian przepisów prawnych,
- ryzyko administracyjne – czy państwo wesprze procesy admin. przy realizacji (pozwolenie, badanie archeologiczne, ochrona środowiska),
- ryzyko polityczne – czy kolejne rządy będą respektowały umowy.
Te ryzyka powinny być uwzględniane w uchwałach.
Ekspert jako nowa znacząca postać w kreowaniu polityki.
Optymalizacja wyboru polityki jako zadanie trudne i kosztowne (ekspertyzy).
Nowe założenia zarządzania:
1. efektywność wydatków – rachunek kosztów,
2. zarządzanie przez cele – wyznaczenie celów władzy publ. oraz monitorowanie wyników,
3. zarządzanie wynikami (w jakim stopniu osiągnięty i co można ulepszyć),
4. zwiększenie efektywności sektora publ. poprzez wyznaczanie standardów usług w tym sektorze i możliwość porównań tych usług ze sprawdzonymi wzorami – bendżmarking,
Dwa podstawowe produkty administracji:
- usługa o charakterze administracyjnym – decyzja, zarządzenie, akt,
- realne świadczenie usług na zasadach działalności gosp.
Różnica między admin. publ. a prywatną.
W sektorze admin publicznej:
- nie ma konkurencji,
- wyniki są niemierzalne,
- zadania publiczne są sztywne tak, jak oczekiwania odbiorców,
- możliwości finansowe ograniczone,
- znaczna część usług jest niedochodowa,
- część usług realizowana jest przez podmioty prywatne na odpowiedzialność admin. publ. (prywatyzacja wykonywania usług publicznych),
- część usług może być wykonywana wyłącznie przez państwo,
- duża bezwładność administracji,
- czas podjęcia dużych decyzji wydłuża się poprzez demokratyczny sposób ich podejmowania,
- system działania dużych struktur jakimi są organy administracji jest b. sformalizowany, zbiurokratyzowany; instytucje gospodarcze maja pełna swobodę decyzji w swoim zakresie,
- planowanie strategiczne i podejmowanie decyzji gospodarczych w admin. publ. podlega wpływom politycznym i grup interesów,
- admin publ. nie jest nastawiona na realizacje potrzeb klienta, nie przeprowadza się badań i rozpoznania w tym kierunku,
- inwestycje w personel nie podlegają zmianom ponieważ ludzie są powiązani z zadaniami,
- w pierwszym rzędzie tnie się koszty szkoleń,
- stanowiska kierownicze są kadencyjne, obsadzane z klucza politycznego,
- istotą działania personelu jest lojalność wobec zwierzchnika a nie realizacja misji, co ma miejsce w firmach prywatnych,
- brak specjalizacji z powodu dylematu: administracja resortowa czy terytorialna.
Modele doskonalenia administracji
A. Zarządzanie przez cele – zasady:
1. koncentracja na kliencie,
2. ciągłe uczenie się, doskonalenie, innowacja,
3. rozwój personalny pracowników i ich zaangażowania,
4. zarządzanie przez procesy i fakty,
5. przywództwo i stałość celów,
6. odpowiedzialność publiczna, a wniej aspekty:
o podejście etyczne – standardy,
o realizacja oczekiwań społeczeństwa,
o realizacja wymagań prawa obowiązującego,
7. orientacja na wyniki pracy a nie na procedury czy wymagania formalne.
B. Zarządzanie jakością.
C. Marketing i promocja
D. Skok jakościowy w sposobie działania:
- dostosowanie godzin pracy urzędu do potrzeb interesantów,
- ułatwienie poruszania się urzędzie.
Wykonywanie zadań publicznych przez podmioty sektora prywatnego.
Prywatyzacja zadań sektora publicznego związana jest procesem dezetatyzacji (odpaństwowieni) czyli odpowiedzialności państwa za zadanie – państwo przestaje się takim zadaniem interesować.
Zupełnie odmiennym jest zagadnienie: prywatyzacja wykonania zadania publicznego.
W tym przypadku zadanie nadal jest publiczne ale wykonywane przez podmiot sektora prywatnego, a odpowiedzialność za nie pozostaje przy państwie. Proces dezetatyzacji był szczególnie nasilony w dawnych państwach komunistycznych. Państwa te po nacjonalizacji stały się właścicielami wszystkiego, stały się odpowiedzialne za gospodarkę, produkcję. W krajach tych gospodarka zbankrutowała i państwa były zmuszone do oddawania jej w ręce prywatne.
Proces ten dotyczy też rynków użyteczności publicznej, np. telefony. Państwo oddając takie zadanie w ręce prywatne wprowadziło regulacje dotyczące takich zadań (regulacje państwowe). Przepisy takie dotyczą mechanizmów na danym rynku i zakładają ochronę konkurencji, ale także i pomoc publiczną, dotacje. Regulacje te i pomoc są przejrzyste i nie zaburzają równości.
Mimo że gospodarka jest rynkowa to wolny rynek tak naprawdę przestał istnieć. Rynki są rynkami regulowanymi w kierunku ochrony konkurencji i konsumentów. W usługach publicznych jest jeszcze większa regulacja – państwo nie świadczy lub sprywatyzowało wykonanie usług – usługi komunalne coraz częściej wykonują podmioty prywatne. Zdolność państwa do świadczenia tych usług załamała się od strony ekonomicznej – były zbyt tanie. Dlatego powierzono je podmiotom prywatnym, które chcą mieć zyski. Jest to proces bolesny, przykładem mogą być szpitale. Jesteśmy w przededniu komercjalizacji służby zdrowia, która przejdzie ze sfery administracji do sfery rynku (prywatyzacja wykonywania usług publicznych). W momencie prywatyzacji szpitali odpowiedzialność za działania będzie spoczywać całkowicie na właścicielu. Przekazanie wykonania do sfery prywatnej powoduje odpowiedzialność w tej sferze – urealnienie relacji odpowiedzialności.
Przedsiębiorstwo wykonujące takie zadania ma kierownictwo niezależne od władzy, podstawą wykonywania takich usług jest koncesja, która działa jak umowa. Władza musi liczyć się z tym, że nie może zmieniać ustaw dotyczących danych koncesji bo będzie to „zerwanie” umowy z koncesariuszem. Jeśli to zrobi musi liczyc się ze skutkami, ponieważ strony będą dochodziły swoich praw sądownie. Przekazując do wykonania te usługi czy zadania państwo musi się z tym liczyć.
Przedsiębiorstwo publiczno-prywatne.
Istotą jego jest:
1. konkurencyjny tryb wyboru partnera prywatnego,
2. analiza korzyści dla interesu publicznego o osiągnięcie których chodzi,
3. wymagania inwestycji kapitałowej od partnera prywatnego.
Przeds. Publiczno-prywatne to „lekarstwo” na braki finansowe w sektorze publicznym, przy jednoczesnym szybkim zaspokojeniu potrzeb społecznych. Podmiot inwestuje kapitał w przedsięwzięcie publiczne ale potem będzie osiągał zyski z jego działania. Jest to nowy aspekt działania prawa w Europie.
Podstawą działania w ramach takiego partnerstwa jest koncesja jako akt zobowiązujący do działania w ramach zasad ustalonych przez prawo. Przekazywanie zadań do wykonania w ramach partnerstwa publiczno-prawnego spowodowało walkę konkurencyjną o rynek (nie na rynku), o zdobycie koncesji. Efektem jest kres gospodarki państwowej, komunalnej. Decyzja w sprawie prywatyzacji zadań publicznych musi być przemyślana i wyważona, ponieważ jest podejmowana na długi czas.
Zupełnie odwrotnie było w USA. Tam szybki rozwój spowodował, że najpierw firmy prywatne proponowały usługi powszechne, komunalne (transport, wodociągi) a dopiero później następowała regulacja. Dziś oba systemy rynków usług powszechnych (prąd, oświata, zdrowie, woda) – europejski i USA - zbliżają się do siebie. W Europie następuje rozluźnienie dla tych usług a w USA ograniczenie świadczeniodawców prywatnych.
Innym rodzajem zadań nie będącymi wprost zadaniami użyteczności publicznej są zadania, gdzie korzyścią jest dopiero interes publiczny (nie zyski z przedsięwzięcia), np. rewitalizacja obszarów zdegenerowanych, opuszczonych, (poprzemysłowe doki). Miasto angażuje się w te sprawy i zachęca inwestorów, bo zagospodarowanie tych terenów przełoży się na rozwój, ożywienie tego regionu i okolic. Będzie to korzyść publiczna uzyskana w skutku pośrednim, nie bezpośrednim. SA to cele publiczne, które powodują, że miasto się angażuje szukając inwestorów, zachęcając ich do pomysłów.
Podsumowanie wykładów.
Polityka zarządzania to nowe formy zarządzania (współpraca publiczno-prywatna). Mogą być one niebezpieczne dla władzy, która nie potrafi ocenić ryzyka. Najpierw należy ocenić to ryzyko bez względu na koszty (ekspertyzy mogą być b. kosztowne). Należy dobrze ocenić jaki naprawdę jest problem do rozwiązania (przykład parkingów w środku miasta). W tym celu należałoby uruchomić szeroką dyskusję zanim problem się do końca zanalizuje. Powinno nastawić się na wyniki działania a nie tylko na zgodność w papierach i polityce. Potrzebne jest patrzenie przez pryzmat potrzeb konsumentów, obywateli. Trzeba przewidzieć dalekosiężne skutki działań i decyzji. Instrumenty polityki administracyjnej i porządek prawny jest niezwykle ważny, ponieważ jest trwalszy niż osoby zarządzające. Podejście polityczne do zarządzania oznacza zdolność do głębokiego i celowego podejmowania decyzji.
2
------------------------------
Przeczytać ustawy o gospodarce komunalnej – art. 1, 2, 3, 9, 10.
Kiedy gmina może prowadzić działalność poza sferą użyteczności publ.
Administracja publiczna w świetle koncepcji
New Public Management *
Uwagi wstępne
Niezależnie od przyjętego sposobu definiowania administracja publiczna jawi się jako zjawisko złożone i . co więcej . wszechobecne[1]. Nie może zatem dziwić, że naukowej refleksji nad nią brakuje spójności[2]. Nawiązując do doktryny podziału władzy i przyjmując różną perspektywę w stosunku do administracji publicznej, a zwłaszcza do jej funkcji, można wyróżnić w nauce administracji publicznej trzy ujęcia: polityczne, prawnicze i menedżerskie. Ujęcie polityczne wskazuje na publiczny charakter administracji publicznej, eksponując znaczenie politycznej odpowiedzialności administracji publicznej przed parlamentem i społeczeństwem. Ujęcie prawnicze postrzega administrację publiczną jako działalność normowaną prawem i poddaną rządom prawa, które chroni indywidualne wolności i prawa obywateli[3]. Ujęcie menedżerskie wskazuje na podobieństwo organizacyjnych cech administracji publicznej i sektora prywatnego (profit seeking organizations), a także sektora pozarządowego (non-governmental organizations / not-for-profit organizations), eksponując znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności[4]. Każde z tych ujęć kładzie nacisk na inne wartości, a ponadto inaczej postrzega proceduralne i strukturalne rozwiązania w funkcjonowaniu administracji publicznej, relacje pomiędzy administracją publiczną i obywatelem, wreszcie samą naukę administracji publicznej. Sytuacja taka powinna prowadzić do współpracy między zwolennikami tych trzech różnych ujęć i zbudowania kompleksowej nauki administracji publicznej, co . rzecz jasna . nie wyklucza pojawiania się konfliktów między zwolennikami poszczególnych ujęć. Wystarczy wskazać, że dla zwolenników wartości ujęcia politycznego i prawniczego zalecana przez zwolenników ujęcia menedżerskiego efektywność jest co najmniej podejrzana z tego chociażby powodu, że ma mieć niewiele wspólnego z tym, co jest najważniejsze w funkcjonowaniu władzy publicznej. Jak w 1926 r. w głosie odrębnym w sprawie Myers v. United States wskazał sędzia Louis D. Brandeis: "Doktryna podziału władzy została przyjęta w Konwencji z 1787 r. nie po to, aby promować efektywność, ale po to, aby wykluczyć dysponowanie arbitralną władzą. Celem nie było niezakłócone korzystanie z władzy, ale . przez nieuniknione tarcia immanentnie związane z jej podziałem między trzy rodzajowo różne segmenty . ochrona ludzi przed władzą autokratyczną"[5].
Celem opracowania jest zaprezentowanie menedżerskiego podejścia do administracji publicznej, a w szczególności spopularyzowanej w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku jego współczesnej wersji znanej pod nazwą the New Public Management . NPM, czyli nowe publiczne zarządzanie[6]. Wprawdzie ze szczególną akceptacją nowe publiczne zarządzanie spotkało się w takich krajach jak Wielka Brytania[7], Australia, Nowa Zelandia i Stany Zjednoczone, to jednak jego recepcja ma miejsce praktycznie w każdym kraju europejskim, w tym w Polsce[8], co oznacza, że ma ono charakter międzynarodowy. Ponieważ nowe publiczne zarządzanie konkuruje z tradycyjnym czy ortodoksyjnym publicznym zarządzaniem ("starym" publicznym zarządzaniem), które nb. ciągle jest żywe w niektórych krajach czy organizacjach, wypada rozpocząć od prezentacji tego drugiego, co później pozwoli lepiej dostrzec oryginalność nowego publicznego zarządzania.
Tradycyjne publiczne zarządzanie
Korzenie tradycyjnego publicznego zarządzania sięgają amerykańskich dziewiętnastowiecznych reform służby cywilnej, w których po raz pierwszy zaproponowano menedżerskie podejście do organizacji służby publicznej. Niepokój reformatorów budziło to, że uwarunkowane politycznie nominacje do służby publicznej na wszystkich szczeblach administracji publicznej prowadzą do nieefektywności, korupcji i wyłonienia się klasy polityków-poszukiwaczy łupów (spoilsmen), którzy w żaden sposób nie nadają się do przewodzenia narodowi[9]. W opinii znanego dziewiętnastowiecznego historyka Jamesa Partona stanowiska w administracji federalnej USA zostały obsadzone przez najmniej wartościowych członków społeczeństwa (w oryginale przez "śmieci" . by the nation.s refuse)[10]. Stąd . w sformułowaniu jednego z reformatorów Carla Schurza . "Reforma służby cywilnej wymaga, aby biznesowa część władzy publicznej wykonywana była w zdrowy, biznesowy sposób"[11]. Aby władza ta mogła stać się biznesowa, musiała przestać być polityczna. W rezultacie nominacje w administracji publicznej miały być dokonywane na podstawie kompetencji (merit), a nie na podstawie politycznej przynależności. W przekonaniu wielu reformatorów jedyną dopuszczalną formą udziału funkcjonariuszy publicznych w życiu politycznym mógł być udział w akcie wyborczym (głosowaniu powszechnym). Odrzucenie polityki jako podstawy przyjmowania i zwalniania z administracji publicznej miało zdaniem reformatorów zagwarantować to, że dobór i czas zatrudnienia funkcjonariuszy publicznych zostanie oparty na ich efektywności i osiągniętych wynikach.
W celu wsparcia logiki swojego rozumowania reformatorzy musieli podkreślać, że dominująca część administracji publicznej nie polega na pełnieniu funkcji politycznych[12]. W istocie logika rozumowania tradycyjnego publicznego zarządzania opierała się na istnieniu dychotomii pomiędzy polityką i administracją. Przyjmował i propagował ją Woodrow Wilson (prezydent USA od 1913 do 1921 r.), w latach osiemdziesiątych XIX w. gorący zwolennik reformy służby cywilnej[13], często uważany za twórcę dojrzałej amerykańskiej nauki administracji publicznej. W swoim słynnym studium z 1887 r. The Study of Administration W. Wilson napisał: "Administracja leży poza właściwą sferą polityki. Problemy administracyjne nie są problemami politycznymi"[14]. Są one raczej problemami menedżerskimi, ponieważ . jak to ujął W. Wilson . administracja publiczna jest dziedziną biznesu (a field of business). Takie stanowisko podzielał rzecz jasna biznes. Wystarczy powiedzieć, że w 1868 r. Krajowe Stowarzyszenie Wytwórców (National Manufacturers. Association) przyjęło uchwałę, w której uznało za konieczne prowadzenie spraw publicznych na podstawie zasad biznesu (public affairs should be conducted on business principles)[15].
Tak samo jak polityka, również biznes czy zarządzanie mają swoje wartości. W prostym, ale wpływowym określeniu W. Wilsona: "Celem nauki administracji jest odkrycie, po pierwsze, jakie są właściwe i możliwe do osiągnięcia zadania administracji, ...
aba3434