Administracja publiczna w świetle koncepcji
New Public Management *
Uwagi wstępne
Niezależnie od przyjętego sposobu definiowania administracja publiczna jawi się jako zjawisko złożone i . co więcej . wszechobecne[1]. Nie może zatem dziwić, że naukowej refleksji nad nią brakuje spójności[2]. Nawiązując do doktryny podziału władzy i przyjmując różną perspektywę w stosunku do administracji publicznej, a zwłaszcza do jej funkcji, można wyróżnić w nauce administracji publicznej trzy ujęcia: polityczne, prawnicze i menedżerskie. Ujęcie polityczne wskazuje na publiczny charakter administracji publicznej, eksponując znaczenie politycznej odpowiedzialności administracji publicznej przed parlamentem i społeczeństwem. Ujęcie prawnicze postrzega administrację publiczną jako działalność normowaną prawem i poddaną rządom prawa, które chroni indywidualne wolności i prawa obywateli[3]. Ujęcie menedżerskie wskazuje na podobieństwo organizacyjnych cech administracji publicznej i sektora prywatnego (profit seeking organizations), a także sektora pozarządowego (non-governmental organizations / not-for-profit organizations), eksponując znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności[4]. Każde z tych ujęć kładzie nacisk na inne wartości, a ponadto inaczej postrzega proceduralne i strukturalne rozwiązania w funkcjonowaniu administracji publicznej, relacje pomiędzy administracją publiczną i obywatelem, wreszcie samą naukę administracji publicznej. Sytuacja taka powinna prowadzić do współpracy między zwolennikami tych trzech różnych ujęć i zbudowania kompleksowej nauki administracji publicznej, co . rzecz jasna . nie wyklucza pojawiania się konfliktów między zwolennikami poszczególnych ujęć. Wystarczy wskazać, że dla zwolenników wartości ujęcia politycznego i prawniczego zalecana przez zwolenników ujęcia menedżerskiego efektywność jest co najmniej podejrzana z tego chociażby powodu, że ma mieć niewiele wspólnego z tym, co jest najważniejsze w funkcjonowaniu władzy publicznej. Jak w 1926 r. w głosie odrębnym w sprawie Myers v. United States wskazał sędzia Louis D. Brandeis: "Doktryna podziału władzy została przyjęta w Konwencji z 1787 r. nie po to, aby promować efektywność, ale po to, aby wykluczyć dysponowanie arbitralną władzą. Celem nie było niezakłócone korzystanie z władzy, ale . przez nieuniknione tarcia immanentnie związane z jej podziałem między trzy rodzajowo różne segmenty . ochrona ludzi przed władzą autokratyczną"[5].
Celem opracowania jest zaprezentowanie menedżerskiego podejścia do administracji publicznej, a w szczególności spopularyzowanej w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku jego współczesnej wersji znanej pod nazwą the New Public Management . NPM, czyli nowe publiczne zarządzanie[6]. Wprawdzie ze szczególną akceptacją nowe publiczne zarządzanie spotkało się w takich krajach jak Wielka Brytania[7], Australia, Nowa Zelandia i Stany Zjednoczone, to jednak jego recepcja ma miejsce praktycznie w każdym kraju europejskim, w tym w Polsce[8], co oznacza, że ma ono charakter międzynarodowy. Ponieważ nowe publiczne zarządzanie konkuruje z tradycyjnym czy ortodoksyjnym publicznym zarządzaniem ("starym" publicznym zarządzaniem), które nb. ciągle jest żywe w niektórych krajach czy organizacjach, wypada rozpocząć od prezentacji tego drugiego, co później pozwoli lepiej dostrzec oryginalność nowego publicznego zarządzania.
Tradycyjne publiczne zarządzanie
Korzenie tradycyjnego publicznego zarządzania sięgają amerykańskich dziewiętnastowiecznych reform służby cywilnej, w których po raz pierwszy zaproponowano menedżerskie podejście do organizacji służby publicznej. Niepokój reformatorów budziło to, że uwarunkowane politycznie nominacje do służby publicznej na wszystkich szczeblach administracji publicznej prowadzą do nieefektywności, korupcji i wyłonienia się klasy polityków-poszukiwaczy łupów (spoilsmen), którzy w żaden sposób nie nadają się do przewodzenia narodowi[9]. W opinii znanego dziewiętnastowiecznego historyka Jamesa Partona stanowiska w administracji federalnej USA zostały obsadzone przez najmniej wartościowych członków społeczeństwa (w oryginale przez "śmieci" . by the nation.s refuse)[10]. Stąd . w sformułowaniu jednego z reformatorów Carla Schurza . "Reforma służby cywilnej wymaga, aby biznesowa część władzy publicznej wykonywana była w zdrowy, biznesowy sposób"[11]. Aby władza ta mogła stać się biznesowa, musiała przestać być polityczna. W rezultacie nominacje w administracji publicznej miały być dokonywane na podstawie kompetencji (merit), a nie na podstawie politycznej przynależności. W przekonaniu wielu reformatorów jedyną dopuszczalną formą udziału funkcjonariuszy publicznych w życiu politycznym mógł być udział w akcie wyborczym (głosowaniu powszechnym). Odrzucenie polityki jako podstawy przyjmowania i zwalniania z administracji publicznej miało zdaniem reformatorów zagwarantować to, że dobór i czas zatrudnienia funkcjonariuszy publicznych zostanie oparty na ich efektywności i osiągniętych wynikach.
W celu wsparcia logiki swojego rozumowania reformatorzy musieli podkreślać, że dominująca część administracji publicznej nie polega na pełnieniu funkcji politycznych[12]. W istocie logika rozumowania tradycyjnego publicznego zarządzania opierała się na istnieniu dychotomii pomiędzy polityką i administracją. Przyjmował i propagował ją Woodrow Wilson (prezydent USA od 1913 do 1921 r.), w latach osiemdziesiątych XIX w. gorący zwolennik reformy służby cywilnej[13], często uważany za twórcę dojrzałej amerykańskiej nauki administracji publicznej. W swoim słynnym studium z 1887 r. The Study of Administration W. Wilson napisał: "Administracja leży poza właściwą sferą polityki. Problemy administracyjne nie są problemami politycznymi"[14]. Są one raczej problemami menedżerskimi, ponieważ . jak to ujął W. Wilson . administracja publiczna jest dziedziną biznesu (a field of business). Takie stanowisko podzielał rzecz jasna biznes. Wystarczy powiedzieć, że w 1868 r. Krajowe Stowarzyszenie Wytwórców (National Manufacturers. Association) przyjęło uchwałę, w której uznało za konieczne prowadzenie spraw publicznych na podstawie zasad biznesu (public affairs should be conducted on business principles)[15].
Tak samo jak polityka, również biznes czy zarządzanie mają swoje wartości. W prostym, ale wpływowym określeniu W. Wilsona: "Celem nauki administracji jest odkrycie, po pierwsze, jakie są właściwe i możliwe do osiągnięcia zadania administracji, i . po drugie . jak może ona robić właściwe rzeczy z możliwie maksymalną skutecznością i przy możliwie najmniejszych nakładach, czy to pieniędzy czy energii"[16]. Innymi słowy, tradycyjne publiczne zarządzanie zakłada, że administracja publiczna powinna robić właściwe rzeczy we właściwy sposób w znaczeniu orientacji na maksymalizowanie efektywności, czyli skuteczności i sprawności (ekonomiczności).
Postrzeganie administracji publicznej jako bliskiej biznesowi stało się ostatecznie jądrem tradycyjnego czy ortodoksyjnego spojrzenia na to, jak powinna wyglądać służba publiczna. Zarządzanie miało należeć do menedżerów, a nie do polityków, a za najwyższe dobro została uznana efektywność: "aksjomat numer jeden na skali wartości administracji"[17]. Polityka miała być wyeliminowana, ponieważ prowadziła do nieefektywności. Co więcej, pomimo rosnącej administracyjnej działalności regulacyjnej pomniejszana była rola prawa. Jak w znanej pracy z 1926 r. twierdził bowiem Leonard D. White: "nauka administracji rozpoczyna się raczej od podstaw zarządzania niż od podstaw prawa i jest zatem zaabsorbowana bardziej sprawami Amerykańskiego Stowarzyszenia Zarządzania niż decyzjami sądów"[18]. Poczynając od roku 1911, oparty na pracach Fredericka W. Taylora[19] ogólnoświatowy ruch naukowego zarządzania (the Scientific Management Movement) rozwinął i utrwalał założenie, że efektywne zarządzanie może być zredukowane do zestawu naukowych zasad[20]. Jednocześnie krytycy tradycyjnego publicznego zarządzania wskazywali na jego następstwa w obszarze wartości administracyjnych. Jak zauważyli Robert Simmons i Eugene Dvorin: "ocena poszczególnego rozwiązania organizacyjnego jako .dobrego. lub .złego. była matematycznym stosunkiem dwóch elementów: .wejść. i .wyjść.. Kiedy ten drugi był maksymalizowany, a pierwszy minimalizowany, można było mówić o moralnie dobrym rezultacie. Cnota czy poprawność została zrównana ze stosunkiem wskazanych dwóch elementów. Matematyka stała się równoznaczna z etyką"[21]. Marnotrawstwo, będąc postacią nieefektywności, zostało uznane za niemoralne.
Dążąc do maksymalizacji właściwych sobie wartości, tradycyjne publiczne zarządzanie za właściwe rozwiązanie organizacyjne przyjęło strukturę organizacyjną określaną powszechnie jako biurokratyczna[22]. Może to dziwić, ponieważ dzisiaj przymiotnik biurokratyczny jest często używany w znaczeniu nieefektywny. I chociaż bywa tak, że organizacja biurokratyczna może powodować nieefektywność, jest to jednak odrębna kwestia, która w tym opracowaniu nie będzie przedmiotem zainteresowania. Prawdą natomiast pozostaje, że wiele zasad organizacji biurokratycznej ma z założenia maksymalizować stosunek wyjść do wejść. Tak więc biurokracja podkreśla potrzebę ciągłości pracy i potrzebę podziału pracy, który umożliwia pracownikom specjalizację w realizacji przypisanych im zadań. Specjalizacja pozwala każdemu pracownikowi zostać ekspertem w odniesieniu do wykonywanych czynności, chociaż wykonywana przez niego praca może stanowić tylko niewielką część całości zadań organizacji. Specjalizacja wymaga koordynacji, którą w biurokracji zapewnia hierarchia (hierarchiczna więź nadrzędności i podporządkowania). Hierarchia z kolei wymaga, aby funkcje i zadania były jednoznacznie przyporządkowane do poszczególnych stanowisk i jednostek organizacyjnych, w przeciwnym bowiem razie dochodzi do nakładania się władczych kompetencji, co może powodować konflikty. Organizacja biurokratyczna charakteryzuje się także wysokim stopniem sformalizowania, co w praktyce oznacza szczegółowe określenie zadań i czynności każdego stanowiska pracy (pracownika), podejmowanie decyzji na podstawie ustanowionych generalnych norm postępowania oraz pisemne dokumentowanie najważniejszych czynności. Stanowiska pracy (kierownicze i wykonawcze) są klasyfikowane zgodnie z naukowymi zasadami i rozmieszczane w racjonalny sposób. Dobór pracowników jest oparty na ocenie ich możliwości wykonywania zadań przypisanych do danego stanowiska pracy. Inne czynniki, takie jak polityczna przynależność, pochodzenie czy płeć, nie są brane pod uwagę[23].
Jeżeli chodzi o sposób postrzegania jednostki przez tradycyjne menedżerskie podejście do administracji publicznej, to jest on bezosobowy, niezależnie od tego, czy jednostka jest pracownikiem czy petentem (stroną) organu administracyjnego (tradycyjne publiczne zarządzanie rzadko traktuje członków społeczeństwa jako klientów czy konsumentów). Czołowy analityk biurokracji Max Weber podkreśla, że "depersonalizacja" jest specjalną cnotą biurokracji, i przedstawia biurokratę jako "tryb" w organizacyjnej maszynie, nad którą ten nie ma żadnej faktycznej kontroli, a którą rządzą bezosobowe przepisy[24]. Zdaniem M. Webera właściwość tę należy traktować jako zaletę czy przewagę biurokracji, ponieważ oznacza, że irracjonalne emocje i namiętności nie wpływają na przebieg i wyniki pracy biurokraty (treść podejmowanych przez niego decyzji)[25]. Perspektywa taka była promowana przez ruch naukowego zarządzania, który w istocie powodował przekształcenie indywidualnego pracownika w dodatek do mechanicznych środków produkcji. Pracownik musiał dostosować się do maszyny: maszyna nie była bowiem projektowana z myślą o jej dostosowaniu do indywidualnych właściwości pracownika. Do roku 1920 takie spojrzenie na pracownika zostało, mutatis mutandis, wyraźnie przyjęte w zasadach klasyfikowania i opisywania stanowisk pracy w sektorze publicznym: "Indywidualne cechy pracownika zajmującego stanowisko pracy nie powinny mieć wpływu na organizację tego stanowiska"[26]. Właściwa tradycyjnemu publicznemu zarządzaniu silna orientacja na stanowiska pracy i postrzeganie organów administracyjnych raczej w kategoriach formalistyczno-strukturalnch, a nie ludzkich, niewątpliwie pomniejsza znaczenie indywidualnego pracownika dla organizacji i w organizacji[27].
Podobnie jak pracownicy administracji również jej petenci zostali odpersonalizowani i w imię zapewnienia efektywności przekształceni w strony i sprawy. W sformułowaniu Ralpha Hummela: "Biurokracja jest efektywnym narzędziem postępowania z dużą liczbą ludzi. Jednak .efektywnym. na swój sposób. Ponieważ jest rzeczą niemożliwą szczegółowo i dogłębnie zająć się każdym, biurokracja wykrywa to, co jest .relewantne. w świetle zadań, dla realizacji których została utworzona. W rezultacie tylko te fakty ze złożonego życia jednostek, które są relewantne z punktu widzenia zadań biurokracji, stają się przedmiotem jej zainteresowania. Aby osiągnąć takie uproszczenie, współczesna biurokracja wymyśliła .stronę. i .sprawę.. Na wejściu do biurokracji indywidualne osoby są przekształcane w strony i sprawy i tylko ta osoba, która kwalifikuje się jako strona, zyska zainteresowanie biurokracji. Dokładnie jest tak, że biurokracja nigdy nie jest tworzona po to, aby zajmować się ludźmi: biurokracja .załatwia. wyłącznie .sprawy. (it .processes. only .cases.)"[28]. W skrajnym przypadku depersonalizacja posunięta jest tak daleko, że "ofiary" administracji publicznej traktowane są jak podludzie. Ma to miejsce w szczególności w przypadku stosowania bezpośredniego przymusu (siły fizycznej) czy przemocy, co zdarza czy zdarzało się nie tylko w publicznych zakładach psychiatrycznych i zakładach karnych. Podkreślić należy, że w nauce organizacji i zarządzania nie brakuje poglądów wskazujących, że poleganie na depersonalizacji jest nieefektywne (a nawet przeciwskuteczne), jako że prowadzi do różnych dysfunkcji[29]. W opracowaniu chodzi natomiast o wskazanie, że bezosobowe postrzeganie jednostek jest składnikiem tradycyjnego publicznego zarządzania, traktowanym jako istotny czynnik maksymalizowania efektywności administracji publicznej.
Na zakończenie tego zwięzłego przeglądu koncepcji tradycyjnego menedżerskiego podejścia do administracji publicznej należy podkreślić, że tradycyjne publiczne zarządzanie eksponuje znaczenie metody naukowej w procesie gromadzenia relewantnej wiedzy. Podstawowa idea głosząca, że wiedza (różne empiryczne ustalenia, hipotezy i uogólnienia) dotycząca administracji publicznej może stać się nauką, została sformułowana we wskazanej powyżej pracy W. Wilsona z 1887 roku. Autor przyjął w niej, że "nauka administracji jest najnowszym owocem badań politologicznych", odnotowując jednocześnie, że "przydatna praktycznie nauka administracji toruje sobie drogę do programów szkół wyższych"[30]. Znany już nam L. D. White uznał w 1926 roku, że nastąpiła transformacja sztuki (administrowania) w naukę (administracji), a w 1937 roku Luther Gulick i Lyndall Urwick opublikowali słynne studium poświęcone już wprost i jednoznacznie nauce administracji: Papers on the Science of Administration. W pracy tej dokonano w istocie kodyfikacji ortodoksyjnych zasad zarządzania, a szczególną pozycję w tradycyjnym podejściu menedżerskim zyskał zamieszczony w niej artykuł L. Gulicka Notes on the Theory of Organization[31], między innym z ponadczasowym zestawieniem funkcji kierowniczych ujętych w akronimie POSDCORB[32]. W tymże 1937 roku opublikowany został raport komisji Brownlowa, Merriama i Gulicka poświęcony organizacji władzy wykonawczej w USA[33] i obficie wykorzystujący dorobek tradycyjnego publicznego zarządzania, na którym z kolei dwa lata później została oparta ustawa reorganizująca federalną administrację publiczną: the Reorganization Act of 1939[34]. Zasadnie zatem rok 1937 traktuje się jako apogeum rozwoju tradycyjnego menedżerskiego podejścia do administracji publicznej[35], tym bardziej, że później już nic szczególnie nowego w tym nurcie nie zaproponowano, a nawet . jak już wspominaliśmy . niektóre jego ustalenia poddano krytyce[36]. Tym niemniej zaangażowanie w rozwój nauki administracji, zarówno w wymiarze badawczym, jak i dydaktycznym, było i jest ciągle silne, czego widocznym współcześnie efektem jest olbrzymia liczba prac dotyczących nowego menedżerskiego podejścia do administracji publicznej, nazywanego nowym publicznym zarządzaniem.
Nowe publiczne zarządzanie
Nowe menedżerskie podejście do administracji publicznej pojawiło się najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w Stanach Zjednoczonych[37]. Podobnie jak tradycyjne menedżerskie podejście do administracji publicznej wyrosło ono z dążenia do poprawy funkcjonowania sektora publicznego. W Stanach Zjednoczonych miało ono u swego podłoża powszechne społeczne odczucie (odzwierciedlały je wyniki badania opinii publicznej), że tradycyjna biurokratycznie zorganizowana administracja publiczna jest bezużyteczna i bez przyszłości. Skutek był taki, że społeczeństwo amerykańskie utraciło wiarę w administrację publiczną[38]. W przekonaniu Amerykanów administracja federalna marnotrawiła blisko połowę gromadzonych podatków (czterdzieści osiem centów z każdego dolara)[39]. Źle w ocenie publicznej wypadały również administracje stanowe i lokalne. Rewolta podatników spowodowała, że tylko na przestrzeni lat 1978-1991 w dziewiętnastu stanach (od Kalifornii do Massachusetts) legislatury stanowe przyjęły limity ograniczające poziom podatków i wydatków publicznych[40]. Jednym słowem, w powszechnym przekonaniu cała administracja publiczna w Stanach Zjednoczonych wymagała drastycznych reform, a nawet . jak to ujęli David Osborne i Ted Gaebler[41] . ponownego wynalezienia czy wymyślenia (reinventing). Odpowiedzią były rozwiązania zaproponowane przez nowe publiczne zarządzanie, które składają się na model administracji publicznej o następujących podstawowych założeniach[42]:
1. Administracja publiczna powinna być zorientowana najpierw na osiąganie wyników, a dopiero później na wejścia i procesy działania. Nacisk na wyniki płynie z przeświadczenia, że organizacje sektora publicznego przez zbyt długi czas nie zwracały uwagi na jakość świadczonych usług, interesując się przede wszystkim wejściami, tym bardziej, że polityczne debaty dotyczące administracji publicznej dotyczyły przede wszystkim (niewystarczających) zasobów. Kierownicy w administracji publicznej (proaktywni czy progresywni menedżerowie, a nie reaktywni urzędnicy) powinni zatem zwracać zdecydowanie większą uwagę na zadania (efficiency requires a .hard look. at objectives), a ocena ich działania (i funkcjonowania organizacji publicznych) powinna wynikać z osiągniętych wyników i być dokonywana na podstawie wyraźnych i mierzalnych (ilościowych) standardów czy wskaźników wykonania (standards of performance / performance indicators)[43]. W konkretnym przypadku sytuacja może wyglądać tak jak w Wielkiej Brytanii czy Nowej Zelandii, gdzie kierownicy agencji rządowych są zatrudniani na podstawie umowy, wynagradzani odpowiednio do osiągniętych wyników i... zwalniani, jeżeli wyniki nie są wystarczająco dobre (sacked if their work does not measure up)[44].
Wyniki sprowadza się przy tym nie tylko do jakości świadczonych przez administrację publiczną usług (outputs), ale także do faktycznych zmian w życiu ludzi, jakie są następstwem działania administracji (outcomes). Różnicę pomiędzy outputs, tj. "produkcją" usług, i outcomes, czyli wpływem usług na jakość życia, eksponuje się zwłaszcza w Nowej Zelandii, dając pierwszeństwo "produkcji" usług. Podejście takie właściwe jest także Wielkiej Brytanii, z kolei Stany Zjednoczone preferują drugie rozwiązanie.
2. Aby osiągnąć wyniki, administracja publiczna powinna, tam gdzie dostarcza rzeczy i świadczy usługi, czynić lepszy użytek z mechanizmów rynkowej konkurencji[45]. Tutaj w grę wchodzi kilka rozwiązań. Po pierwsze, prywatyzacja czy outsourcing[46] mogą umożliwić administracji publicznej kupowanie od prywatnych organizacji rzeczy i usług tańszych i o wyższej jakości niż te, za które wcześniej odpowiadała sama[47]. Dalej, organy i jednostki organizacyjne administracji publicznej mogą zostać przeorganizowane na wzór prywatnych spółek, aby uzyskiwały przychód ze sprzedaży rzeczy i usług[48]. Wreszcie, zorganizowane w nowy sposób organy i jednostki organizacyjne administracji publicznej (różne agencje rządowe . executive agencies[49]) mogą konkurować między sobą, a także z organizacjami prywatnymi i pozarządowymi. Dwa ostatnie rozwiązania wiążą się na ogół z tzw. dezagregacją sektora publicznego (disaggregation of public sector...
aba3434