Weryfikacja decyzji i postanowień w toku postępowania.
Składowymi elementami systemu weryfikacji decyzji i postanowień są:
Þ Środki zaskarżenia- to instytucje procesowe, za pomocą, których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Środki zaskarżenia są oparte na zasadzie skargowości, tj. służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego postępowania weryfikacyjnego. Nie dają podstawy do uruchomienia postępowania z urzędu. Drugą cechą środków zaskarżenia jest doprowadzenie do kasacji lub reformacji.
Klasyfikacja środków zaskarżenia:
¨ Kryterium przesunięcia kompetencji do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia na wyższą instancję. Wyróżnić tutaj można środki:
Ø Bezwzględnie dewolutywne- zawsze przesuwają sprawę do wyższej instancji;
Ø Względnie dewolutywne- powodują przesunięcie sprawy do wyższej instancji, tylko w razie nieuwzględnienia ich przez organ I instancji;
Ø Środki niedewolutywne- rozpatrywane przez organ wydający zaskarżane decyzje.
¨ Kryterium zaskarżonego rozstrzygnięcia:
Ø Środki zwyczajne- służą do rozstrzygnięć nieostatecznych, wnosi się je, gdy strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia;
Ø Środki nadzwyczajne- są szeroko wymienione w kpa i op.
¨ Kryterium mocy prawnej wniesionego środka zaskarżenia:
Ø Środki bezwzględnie suspensywne- z mocy prawa wstrzymują wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia;
Ø Środki względnie suspensywne- wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawiają ocenie organu rozpatrującego środek zaskarżenia.
¨ Kryterium możliwości wnoszenia danego środka zaskarżenia samodzielnie:
Ø Środki samoistne;
Ø Środki niesamoistne- można je wnieść tylko z innymi środkami zaskarżenia.
Środki nadzoru- to instytucje procesowe, za pomocą, których organy powołane do sprawowania nadzoru uruchamiają z urzędu postępowanie weryfikacyjne, które służy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przez ich kasacje lub reformację. Oparte są na zasadzie oficjalności oraz celu, którym jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Odwołalność decyzji- to prawna możliwość kasacji lub reformacji decyzji z urzędu przez organ, który wydał decyzję. Oparta jest na zasadzie oficjalności oraz celu, którym jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
System weryfikacji decyzji może mieć konstrukcje czyste, bo są to cechy charakterystyczne zarówno dla środka zaskarżenia jak i nadzoru (należą tutaj odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zażalenie, sprzeciw, skarga do NSA) oraz konstrukcje mieszane, bo mają cechy charakterystyczne dla środków nadzoru i odwołalności (należą tutaj: wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub zmiana decyzji). System weryfikacji decyzji opiera się na weryfikacji decyzji w toku instancji jak również poza tokiem instancji (w trybach nadzwyczajnych).
I. Odwołanie.
Jest to środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Należy do podstawowych środków zaskarżenia ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegającym zaskarżeniu jak i na szerokie podstawy zaskarżenia, które kwestionują legalność i zasadność decyzji. Prawo do odwołania wynika z art. 78 Konstytucji- „każdej ze stron przysługuje prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji”. Zakres dopuszczalności odwołania jest oparty na zasadzie dwuinstancyjności (art. 15), wg, której każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Od każdej decyzji nieostatecznej służy odwołanie. Wyjątkiem jest tutaj decyzja wydana w I instancji przez ministra, której nie służy odwołanie oraz decyzja wydana przez SKO w sprawach należących do zadań własnych samorządu terytorialnego. Odwrotnie jest w op. W tym przypadku stronom przysługuje odwołanie, które rozpatruje organ wydający decyzję. Nie są to, bowiem decyzje ostateczne. Stają się one ostateczne dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania. Od tego typu decyzji służy uprawnionym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od odwołania odróżnia go to, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Weryfikacja w postępowaniu odwoławczym nie obejmuje również decyzji o odszkodowaniu, gdyż można ich dochodzić również na drodze sądowej. Weryfikację decyzji w toku instancji wyłączają przepisy szczególne (np. prawo wodne). Strony mogą w obronie swojego interesu prawnego wystąpić na drogę postępowania sądowego.
Þ Podmioty uprawnione do wniesienia odwołania:
Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Nigdy nie może zostać wszczęte z urzędu, może zostać tylko uruchomione na wniosek strony. Uprawnionym do wniesienia odwołania jest podmiot, który:
¨ Twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu lub obowiązku prawnego;
¨ Ma zdolność do czynności prawnych i zdolność prawną.
Prawo do wniesienia odwołania nie przysługuje osobom, które nie spełniły przesłanek wynikających z art. 28, 29, 30. Osobom tym dla ochrony swoich interesów faktycznych służy postępowanie skargowo- wnioskowe. Jeżeli skarga dotyczy sprawy administracyjnej lub indywidualnej w fazie postępowania odwoławczego, to należy ją traktować jako materiał dowodowy. Kpa nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania strony. Prawo do odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale też osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu art. 28. Prawo do odwołania ma strona niezadowolona z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.
W op. podmiotom przysługuje odwołanie tylko do 1 instancji. Stosuje się tutaj przepisy kpa.
Prawo do odwołania jest oparte na zasadzie rozporządzalności, która w kwestii cofnięcia odwołania jest ograniczona. Strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy ze skutkiem prawnym tylko wtedy, gdy nie doprowadzi to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Skuteczność cofnięcia odwołania jest uzależniona od oceny organu odwoławczego. Strona ma tutaj możliwość skargi do NSA.
Uprawnienie do wniesienia odwołania mają obok strony podmioty na prawach strony, tj. prokurator oraz organizacja społeczna.
Organizacja społeczna- wniesienie przez nią odwołania zależy od 2 przesłanek:
¨ Żądanie jest uzasadnione celami statutowymi.
¨ Przemawia za tym interes społeczny.
Przesłanki te oceniane są przez organ orzekający, który wszczyna postępowanie z urzędu lub dopuszcza organizację do udziału w postępowaniu ( w I instancji), jeżeli uzna przesłanki za uzasadnione. Od tego momentu organizacja ma prawo do wniesienia odwołania, jeżeli uczestniczy w postępowaniu I instancji.
Prokurator-, jeżeli bierze udział w postępowaniu I instancji, to przysługują mu prawa strony i ma on prawo do wniesienia odwołania. Jeżeli nie brał udziału w postępowaniu w I instancji- nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania.
Uprawnienie do wniesienia odwołania ma również Rzecznik Praw Obywatelskich.
Þ Forma i skutki prawne odwołania.
Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Kpa nie wymaga zachowania szczególnej formy wniesienia odwołania ani też szczególnego uzasadnienia. Odwołanie poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji powinno mieć formę odpowiadającą ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Pojęcie podania jest rozumiane szeroko i obejmuje: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia.
Odwołanie w op., powinno zawierać zarzuty przeciwko decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.
Generalnie odwołanie powinno mieć formę pisemną. Może być wnoszone telegraficznie, dalekopisem, telefaksem lub poczta elektroniczną. Strona może również wnieść odwołanie ustnie do protokołu.
Warunek formalny odwołania to termin jego wniesienia. Musi być ono wniesione w terminie 14 dni od daty ogłoszenia (doręczenia decyzji) stronie. Odwołanie można wnieść za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym, bo z mocy prawa wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji, ale nie dotyczy to decyzji objętej klauzulą rygoru natychmiastowej wykonalności, lub, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W tych przypadkach organ może natychmiast wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Op., nie przewiduje bezwzględnej suspensywności odwołania, bo wniesienie odwołania od decyzji organu podatkowego nie wstrzymuje jej wykonania. Odwołanie w op., jest względnie suspensywne, decyzja może być wstrzymana na wniosek strony przez organ podatkowy, tylko ze względu na jej szczególnie ważny interes. Wstrzymanie decyzji w op., następuje w formie postanowienia, które może być uchylone przez organ, który je wydał lub organ odwoławczy. Jeżeli odwołanie nie zostanie rozpatrzone w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania, a decyzja nie zostanie wykona w całości lub części, to odwołanie przyjmuje ono charakter bezwzględnej suspensywności, a wykonanie decyzji podlega wstrzymaniu z mocy prawa.
Þ Postępowanie odwoławcze przed organem I instancji.
Czynności procesowe tutaj obejmują:
¨ Zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania;
¨ Samokontrolę do własnej decyzji (tj. postępowanie odwoławcze przed organem I instancji) - opiera się na 2 kryteriach:
Ø Kryterium formalne- wniesienie odwołania przez wszystkie strony. Organ musi ustalić czy odwołanie wniosły wszystkie strony, którym decyzja została doręczona lub ogłoszona. Jeżeli w sprawie uczestniczą inne strony, oprócz tych, którym doręczono decyzję, organ jest obowiązany je zawiadomić o złożeniu odwołania, zaś samokontrolę może wykonać tylko wtedy, gdy te strony wyrażą zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu przypadku wniesienia odwołania przez prokuratora lub organizację społeczną, samokontrola może być uruchomiona, tylko wtedy, gdy odwołanie oprócz prokuratora lub organizacji społecznej wniosą wszystkie strony.
Samokontrola odbywa się w dwóch fazach:
a) Kontrola własnego postępowania- ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy oraz ustalenie, czy może być zmienione stanowisko przyjęte w danej sprawie.
b) Konfrontacja stanowiska z żądaniem stron.
W tej fazie organ może ustalić, że:
q Żądanie strony jest uzasadnione, więc czuje się kompetentny do uchylenia lub zmiany decyzji;
q Żądanie strony jest uzasadnione tylko częściowo, w związku z tym nie czuje się kompetentny do wzruszenia decyzji;
q Żądanie strony nie jest uzasadnione.
Ø Kryterium merytoryczne- stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem stron.
Organ I instancji jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę w ciągu 7 dni od dnia otrzymania odwołania, w postępowaniu podatkowym w terminie miesiąca.
Od nowej decyzji stronom służy odwołanie.
Þ Postępowanie przed organem II instancji.
Można je podzielić na 3 fazy:
q Postępowanie wstępne- organ odwoławczy ustala tutaj, czy odwołanie jest dopuszczalne (do dwukrotnego rozpoznania, jeżeli nie to odwołanie jest niedopuszczalne) i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a wystąpi o jego przywrócenie, to organ odwoławczy może ostatecznie zadecydować o jego przywróceniu.
Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn:
a) Przedmiotowych – brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Np. decyzja nie została wydana, lub czynność organu administracyjnego nie jest decyzją administracyjną.
b) Podmiotowych- odwołanie wnosi jednostka nie mająca legitymacji do jego wniesienia (tj. osoba trzecia lub strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed I instancją) lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych.
Jeżeli odwołanie dotyczy interesu prawnego strony, to organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpatrzenia jej odwołania, w przeciwnym przypadku wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Negatywny wynik przeprowadzenia czynności w postępowaniu wstępnym skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub uchybieniu terminowi. Są to postanowienia ostateczne, przy czym stronie służy skarga do NSA.
q Postępowanie rozpoznawcze- jego przedmiotem jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania rozpoznawczego są wyznaczone przez zasady ogólne kpa, a w szczególności przez zasadę dwuinstancyjności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę praworządności.
W postępowaniu rozpoznawczym organ dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed I instancją.
Organ może tutaj stwierdzić, że:
Brak było rozpoznania sprawy w I instancji;
Postępowanie w I instancji wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Organ odwoławczy przeprowadza na wniosek lub z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe. Może je przeprowadzić sam lub zlecić je organowi, który wydał zaskarżoną decyzję.
Þ Podjęcie decyzji:
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego może być następujące:
Utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji powinna być wydana wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego jest niezgodnie z rozstrzygnięciem organu I instancji. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy (decyzja merytoryczno - reformacyjna). Podstawą wydania takiej decyzji może być każdy rodzaj wadliwości. Może to być naruszenie przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, ale także błędna ocena faktów
Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja kasacyjna).Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
B. Adamiak i J. Borkowski wyróżniają dwa typy decyzji kasacyjnych:
Decyzję kasacyjną typową- organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Kpa wyklucza wydanie tzw. typowej decyzji kasacyjnej. Nie możliwe jest uchylenie decyzji przez organ odwoławczy bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy bądź umorzenia postępowania albo bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powoduje wydanie decyzji kasującej decyzję organ I instancji i umorzenie postępowania w sprawie.
Decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ stwierdza tutaj o istnieniu podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego (tj. błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego). Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2). Decyzja kasacyjna może być podjęta wyłącznie w oparciu o przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa. Drugim rodzajem tego typu decyzji jest decyzja kasacyjna wprowadzona ze względu na rozwiązania ustrojowe, w celu ochrony kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego.
Decyzje kasacyjne w op.:
q Decyzja kasacyjna typowa- organ odwoławczy uchyla decyzje organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie. Decyzję odwoławczą tego typu organ wydaje, gdy nie ma podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia sprawy.
q Decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy
o Organ odwoławczy uchyla decyzje organu I instancji w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi podatkowemu, jeżeli sprawa została wydana z naruszeniem przepisów zawartych w art. 240 lub 247 op.
Do tych wad należą:
Art. 240 op. Organ wznawia postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli:
1) Dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
2) Decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
3) Decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu,
4) Strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
5) Wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję,
6) Decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
7) Decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej decyzji.
Art. 247 op., Organ stwierdza nieważność decyzji, która:
1) Została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) Została wydana bez podstawy prawnej,
3) Została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
4) Dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
5) Została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
6) Była niewykonalna w dni...
gosicka