Instytucję możemy rozpatrywać w układzie statycznym i dynamicznym, czyli jako sposób zoorganizowania części pewnej złożonej całości i w układzie dynamicznym jako organizacyjna możliwość osiągania celów przez procesy kierowania oddziaływania na zespół dla osiągnięcia celów przez procesy zarządzania, dysponowania środkami rzeczowymi.
Te wyżej wymienione odnoszą się do administracji publicznej, czyli administracja może być rozpatrywana w ujęciu instytucjonalnym, czyli jako zorganizowany system będący częścią aparatu państwowego, system zorganizowany, trwały, którego główną cechą jest organizowanie, czyli osiąganie postawionych zadań.
Administracja zawiera w sobie wszystkie zjawiska organizacyjne:
Jest organizacją w sensie rzeczowym, statycznym, przejawia się działaniami zorganizowanymi, jest organizacją zespołową, trwałą, jest instytucją i jest również systemem instytucji.
Kierunki badawcze związane z nauką administracji oraz naukowe ujęcie zjawisk organizacyjnych
Naukowe ujęcie, chodzi tu przede wszystkim o kierunki, które mają wpływ na naukę administracji.
I Prakseologia, czyli ogólna teoria sprawnego działania
1. typologia sprawnego działania;
2. koncentruje się na zasadach dobrej roboty, dotyczy opracowywania warunków, które mają być spełnione, aby można było działać i aby to działanie można było nazywać działaniem sprawnym w znaczeniu prakseologii;
3. ocena rzeczywistych sposobów działania z punktu widzenia zasad prakseologicznej sprawności, czyli inaczej wartościowaniem rzeczywistości organizacyjnej.
Prakseologia wspiera również inne dyscypliny ludzkich zachowań, czyli jest filozofią racjonalnego działania, a więc działania zorganizowanego.
II Teoria organizacji, posiada ona węższy zakres
Należy wskazać jej humanistyczny charakter, który dotyczy różnorodnych dyscyplin jest to dziedzina teoretyczna a nie stosowana, głównym przedmiotem jej badań są działania zorganizowane, ze względu na ich formy organizacyjne. Stopień jej ogólności jest niższy niż prakseologia a jednocześnie wyższy w porównaniu do dziedzin ekonomicznych.
Jest dyscypliną naukową, której przedmiotem są zorganizowane działania ze względu na ich formy organizacyjne i to zarówno na ich formy organizacyjne jak i zespołowe.
Centrum zainteresowania prakseologii są wszelkie ludzkie z ich punktu widzenia sprawności, natomiast w polu teorii organizacji mieszczą się działania ludzkie. Do problemów działania organizacji służą głównie: metody metodologiczne, ekonomiczne, psychologiczne, modelowania matematycznego, a także metody stosowane przez nauki prawne i techniczne.
W zakresie kryterium cennych, nauka organizacji korzysta z kryteriów sprawnościowych wypracowanych przez inną naukę czyli prakseologię:
1. kryterium skuteczności, czyli zgodność efektów z celem;
2. kryterium korzystności, czyli przewaga efektów nad nakładami;
3. kryterium ekonomiczności, czyli taki stosunek między nakładami a ubytkami, że nabytki są większe od ubytków.
Te w/w walory dotyczą przede wszystkim efektów działania i można tutaj jeszcze wymienić: dokładność i tzw. czystość działania, czyli unikanie cech ujemnych.
Kolejne walory działania dotyczą ujemnych form działania: prostota, pewność ponoszenia nakładów, energiczność w działaniu, racjonalność, czyli np. przystosowanie działania do rzeczywistej prawdy lub posiadanej wiedzy.
Teoria organizacji obejmując zakresem pewien obszar rzeczywistości formułuje pewne zalecenia, dyrektywy, a także wytyczne do uzyskania sprawności funkcjonalnej organizacji. Mają one najczęściej alternatywy:
- rozdzielenie i kumulowanie działania;
- działanie i ograniczenie działania;
- centralizacja i decentralizacja;
- styl autokratyczny albo styl demokratyczny;
- struktura płaska i struktura wysmukła.
Przedmiotem torii i organizacji zarządzania są wszelkie działania zorganizowane, głównie działania zespołowe, charakteryzujące się różnymi formami organizacyjnymi. Te formy wykazują różne odrębności i takie odrębności wykazują wykazuje teoria administracji publicznej; może być traktowana jako instytucja lub system instytucji i takie traktowanie instytucji proponował Jerzy Starościak.
W przypadku administracji publicznej jako instytucji cele tej instytucji są jej elementem i powstają przede wszystkim po za nią.
Istotą administracji jest przede wszystkim wykonawczy charakter.
Administracja wykonuje postawione cele jej i wynikające z niej zadania, a formy działania administracji są określone prawem, jako prawne formy działania, czyli akty normatywne itd.
Efekty działań administracji są najczęściej niewymierne i nie podlegają klasycznym ocenom prakseologicznym. Najczęściej sprawność w administracji utożsamia się ze sprawnością jak to określał Kotarbiński w sensie syntetycznym, jako ogół walorów praktycznych działania takich jak: skuteczność, korzystność, ekonomiczność.
Powszechnym walorem kryterium w administracji należałoby uznać skuteczność i temu powinno się podporządkować pozostałe cechy.
Sprawność administracji publicznej sprowadza się do realizacji przez nią w prawnych formach zadań w sposób skuteczny zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Tak ujęta sprawność syntetyzuje sferę prakseologii (skuteczność) sferę prawa (legalność) oraz aksjologii (społeczne aspiracje).
Wszystkie pojęcia organizacji i administracji są ze sobą nierozerwalnie związane.
Administracja jest zawsze trwale zorganizowana w sposób formalny i prawny. Granicą poziomów sprawności administracji jest także ideologia wynikająca z woli politycznej społeczeństwa, czyli kształt funkcjonowania administracji jest wypadkową w prakseologii i ideologii.
Organizacyjne wytyczne stanowią obszar, do którego należy się odwoływać przy tworzeniu i doskonaleniu administracji, jest to obszar po za normatywny, który obok obszaru normatywnego określa kształt i rozmiary funkcjonowania administracji.
Szkoły i kierunki zarządzania mające wpływ na naukę i administrację:
1. szkoła klasyczna; związana z rozwojem technologicznym;
2. szkoła behawioralna;
3. szkoła badań operacyjnych;
4. szkoła neoklasyczna;
5. szkoła systemowa;
6. szkoła o tzw. podejściu sytuacyjnym
Przedstawiciele szkoły klasycznej:
1. Fryderyk Taylor opracował pewien system zarządzania polegający na pomiarze czasu pracy przy linii produkcyjnej; dzięki temu stworzono akordowy system pracy.
Rozdzielił funkcję przygotowania i wykonywania pracy, on także preferował szkolenie pracowników w zakresie wzorcowych sposobów wykonywania produktu a naczelną zasadą była zasada specjalizacji działalności przygotowawczej i wykonawczej. Stworzony przez niego system funkcjonalny zakładał obok władzy szefa oddziaływanie także zaleceń specjalizacyjnych tzw. mistrzów funkcjonalnych administracji i produkcyjnych.
Bodźce ekonomiczne do podnoszenia wykonalności pracy.
2. Kolejnym przedstawicielem był Emmerson, który sformułował 12 zasad wydajności pracy m.in.: jasno określony cel, dyscyplina i punktualność, wzorce i normy.
3. Fayol, który wyróżniał 14 zasad zarządzania, wyróżniał głównie jedność rozkazodawstwa, jednolitość kierownictwa.
Funkcje zarządzania :
- funkcje techniczne;
- funkcje zarządzania;
- funkcje rachunkowe;
- funkcje ubezpieczeniowe i inne
Funkcje administracji wg niego to przede wszystkim czynności kierownicze, do których zaliczał przewidywanie, organizowanie, koordynowanie, rozkazywanie, kontrolowanie a z pewnymi modyfikacjami stanowią kanion obecnych.
Odnosił się krytycznie do modelu Taylora uznając, że wyspecjalizowane organy doradcze powinny być usytuowane przy kierownictwie liniowym bez prawa wydawania poleceń wykonawczych (model liniowo-sztabowy)
Do jego 14 zasad zalicza się m.in.:
podział pracy, autorytet, dyscyplina, jedność rozkazodawstwa, jednolitość kierownictwa, podporządkowanie interesu jednostkowemu interesowi publicznemu, centralizacja, hierarchia, ład, ludzkie traktowanie pracowników, stabilizacja personelu, inicjatywy, harmonia; wszystkie one stały się wyznacznikami sprawnego zarządzania.
4. Niemiecki naukowiec Max Weber koncentrował on swoje zainteresowanie na zjawiskach władzy, określone jako możliwościach …
Typy władzy:
1. charyzmatyczna, opiera się szczególnie na cechach wodzowskich,
2. tradycjonalistyczna jest zwyczaj, tradycja, przekonanie, że doświadczenie jest solidnym wsparciem władzy;
3. legalna wiąże władze z wyborem lub mianowaniem na podstawie prawnie określonych procedurach i właśnie tak umocowana władza, opiera się na 5 ideach:
a) istnieje możliwość stanowienia przepisu prawnego, któremu powinni się podporządkować przynajmniej członkowie organizacji;
b) system prawa składa się ze spójnego zbioru abstrakcyjnych reguł na podstawie, których rozstrzygane są konkretne sprawy;
c) osoba, która sprawuje władzę jest podporządkowana bezosobowemu porządkowi prawnemu, który reguluje jej działania;
d) osoba, która podporządkowuje się władzy czyni to dlatego, że jest członkiem organizacji;
e) w takim zakresie w jakim członkowie organizacji podporządkowują się osobie sprawującej władze (czyli tej sprawującej urząd) to podporządkowują się bezosobowemu porządkowi prawnemu.
Ad 6 Podejście sytuacyjne
Wyniki stosowania metod są różne gdyż różne są sytuacje; to podejście nie jest jakąś nowością, ponieważ już Fayol był prekursorem podejścia sytuacyjnego. Podejście systemowe kładzie nacisk przede wszystkim na wzajemne związki między częściami organizacji.
Podejście sytuacyjne koncentruje się na szczególnej istocie związków między tymi częściami, dąży do ustalenia czynników o podstawowym znaczeniu dla określonego zadania lub zagadnienia oraz do wyjaśnienia funkcjonalnych współzależności między powiązanymi czynnikami.
Zadaniem kierowników jest ustalenie jaka metoda najlepiej przyczyni się w danej sytuacji, w danych warunkach, w danym momencie do osiągnięcia celów kierownictwa.
To wtedy pisano o teorii dżungli.
Podejście sytuacyjne jest traktowane przez niektórych autorów jako odrębny nurt i jest uznawane jako rodzaj postawy dynamicznych menadżerów dlatego empirycznego, neoklasycznego rozumienia organizacji.
Te wszystkie w/w kierunki i szkoły to tylko niektóre podejścia.
Można zobaczyć różne tendencje.
Zwraca się ostatnio uwagę na zasady:
- rzeczowe
- kadrowe
- kapitałowe
Do rozwoju nauki administracji przyczyniły się kierunki związane z globalizacją.
Stała się ona przyczyną zmian charakteru gospodarki i w rezultacie nowe….
W rynku obecnie uczestniczą ogromne przedsiębiorstwa mają one ogromny wpływ na kierunki działania i to w ujęciu nie tylko obszarowym ale i gospodarczym, wiąże się to z tendencjami, z problemami internalizacji.
Internalizacja jest zjawiskiem związanym z szerokim udziałem gospodarki, bądź konkretnego przedsiębiorstwa w międzynarodowej wymianie towarowej.
Globalizacja – wiązała się początkowo ze zjawiskiem wzrastającej konkurencji w skali międzynarodowej. Obecnie ten termin jest używany dla określenia pełnej interwencji, produkcji, kooperacji i wymiany w skali międzynarodowej. Przedsiębiorstwo staje się obecnie podmiotem działającym na rynkach całego świata.
Za źródła globalizacji uznaje się:
- wysoki poziom techniki komunikacji,
- integracji politycznej,
- upodobniania się stylów bycia
- i upodobnianie się potrzeb konsumpcyjnych różnych ludzi świata
- zmiany struktury demograficznej, te także powodują zmiany w teorii organizacji i zarządzania.
Ad 5 Szkoła systemów społecznych
Jest związana z ogólną teorią systemów, przyczyniła się ona do zwrotu efektywności w ramach badań różnych dyscyplin naukowych.
Instytucja jest systemem celowym, otwartym, prowadzącym wymianę z otoczeniem. Stopień tej wymiany jest różny, rozmaity, jednak instytucja nie może być jej pozbawiona. Ta współpraca z otoczeniem musi dawać obupulne korzyści; jako przykład podawano, że firma, instytucja występuje jako system a jednocześnie jest podsystemem życia społeczno – gospodarczego. Istnieje jako system i funkcjonuje w systemie złożonym i dynamicznym.
Instytucja stara się objąć kontrolą najbardziej niepewne elementy otoczenia np. poprzez udział w firmach, od których zależy jej własny sukces.
System otwarty ma także otwarte granice oddzielające go od otoczenia.
Ujmowanie instytucji
Do części instytucji zalicza się:
- komunikację - komunikacja jako system pobudzania do działania poszczególnych części systemu jako ośrodek koordynacji i kontroli;
- równowaga jako mechanizm stabilizujący organizację całość oraz umożliwiający adaptację do zmieniających się warunków;
- podejmowanie decyzji jako środek regulowania i kierowania strategicznego;
W ramach szkoły systemów społecznych mówiono, że droga komunikacyjna powinna być jak najkrótsza a wszystkie informacje jak najkrótsze.
Cykl decyzyjny oparty na informacjach umożliwia przywracanie równowagi organizacyjnej, której zakłócenia są zjawiskiem naturalnym, a więc ten cykl decyzyjny należy prowadzić w sposób uporządkowany z uwzględnieniem procedur i ściśle określonych kryteriów.
Zwracano uwagę na celowość każdego elementu instytucji, uważano że celowość jest uzasadnieniem jej bytu.
Podejście systemowe kładzie przede wszystkim nacisk na analizę całościowych integrujących właściwości badanych obiektów – systemów, na ujawnienie ich wewnętrznych i zewnętrznych sprzężeń oraz na struktury.
Mówiono, że system jest czymś innym niż prostą sumą elementów, które go tworzą, dzięki temu jest nową jakością dzięki sprzężeniom i ma inne właściwości niż poszczególne jego elementy. Zwracano także uwagę na tzw. suboptymalizację, czyli na usprawnienie podsystemów tworzących całość, nie musi ona prowadzić bezpośrednio do polepszenia funkcji całego sytemu.
To podejście systemowe charakterystyczne dla rozwoju myśli szkoły zachodniej, ale także Tadeusz Kotarbiński i polska myśl przyczynił się na wpływ rozwoju nauki administracji, zwiększał prawdopodobieństwo sukcesu.
Dorobek polskiej myśli w dziedzinie nauki o zarządzaniu:
Karol Adamiecki w 1925 r. założył Instytut naukowy organizacji i kierownictwa, czyli późniejszy „TENKNOIK”, należy dodać, że polska była pierwszym krajem, która wprowadziła jako pierwsza jako przedmiot akademicki „teorię i zarządzanie”.
Tadeusz Kotarbiński, Kierzuń, Kurnal, Zieleniecki …..
Pracownicy w administracji publicznej
Dzisiaj kryterium fachowości miało znaczenie w procesie decentralizacji władzy.
System kariery, który wykształcił się we Francji, wiąże się ze szczególnym kultem zawodu urzędnika, kryteria w ramach tego systemu są bardzo wysokie, to zapewnia nie tylko godziwe zarobki, ale i stabilizację życiową i prestiż społeczny.
Poza tym kadra jest wolna od wahań politycznych, które są domeną parlamentu, obowiązuje tam zasada, że ministrowie się zmieniają a urzędnicy pozostają.
Odmienny system przyjmuje się w USA tzw. system łupów i tam zmiana rządów związana jest ze zmianą partii, co jednocześnie pociąga za sobą zmianę urzędników. Stanowiska w administracji są rekompensatą za udział w walce wyborczej i dla zachowania ciągłości wykonywanych czynności.
Na tych dwóch systemach nie wyczerpuje się ilość systemów i z reguły status, pozycja, struktura i relacje z ustrojem społecznym i politycznym państwa, rozwój w administracji są rezultatem ewolucji ustroju i jego historycznych uwarunkowań.
W teorii i praktyce posługujemy się terminem służba publiczna jest on pojęciem szerszym od pojęcia służby cywilnej.
Pojęcie to oznacza sytuację osób pracujących we wszystkich wyróżnionych konstytucyjnie władzach.
Służba publiczna obejmuje wszystkich wyłonionych w wyniku wyborów, powołania, nominacji, umowy o pracę, a więc wszystkich tych pracowników, którzy realizują ustawowe zadania poszczególnych władz a nazywanych w prawie urzędnikami, funkcjonariuszami, urzędnikami służby cywilnej itd., a więc pełniących również funkcje członków organów kolegialnych, członków społecznych organów kolegialnych, a także pracowników urzędów, którzy prezentując walory zawodowe zostali zatrudnieni lub powołani do wykonywania we wszystkich władzach państwa w sposób fachowy i ciągły zadań publicznych za odpowiednim wynagrodzeniem.
Dostęp do służby publicznej oparty jest na zasadzie równości (ta równość ma charakter względny) przede wszystkim wymagane jest obywatelstwo polskie, wykonywanie praw publicznych, określony wiek oraz wymaga się ciągłego zamieszkiwania na terytorium polski.
Dla zapewnienia fachowości i stabilizacji kadr w administracji publicznej w wielu państwach, w tym również w Polsce wykształcono specjalną grupę, którą określa się mianem służby cywilnej.
W odrodzonej Polsce służba cywilna została powołana przez ustawę z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej. Powróciliśmy do niej w ustawie o służbie cywilnej 5-go lipca 1996 r.
Ta ustawa stworzyła podstawy do funkcjonowania korpusu służby cywilnej złożonego z urzędników w drodze mianowania.
Następne lata to były lata oceny doświadczeń, które zostały ujęte w „raporcie z przeprowadzonej oceny prowadzenia służby cywilnej” i ten raport był podstawą stworzenia ustawy w 1998 r. o służbie cywilnej.
Korpus służby cywilnej jest w innych krajach rezultatem ewolucji państwa i prawa i to prawo ukształtowało się na przełomie dziesiątków lat.
Naszą regulację z 98 r. wspomaga także tzw. kodeks etyki służby cywilnej, gdzie wymienione są zasady etyki służby cywilnej.
Załącznik do zarządzenia PRM nr 114 z 2 X 2002 r. i jest w Monitorze Polskim nr 46 poz. 683.
W tym kodeksie znajdziemy określenie władzy państwowej jako władzy służebnej w stosunku do obywateli, do prawa w ogóle.
Ten kodeks zawiera zasady do poszanowania prawa, zaufania do administracji, sumienności, racjonalnego działania, rzetelność stawia w ramce zasad i mówi o twórczym realizowaniu zadań, wspomina także o priorytecie dobra publicznego nad dobrem własnym.
Kadry administracji publicznej stanowią grupę zróżnicowaną pod względem statusu, kwalifikacji i rodzaju wykonywanej pracy.
Te kadry są różnie powoływane:
- z wyboru: przez Prezydenta RP
przez administrację samorządową
w zasadzie wszystkie organy pochodzą z wyborów bezpośrednich lub pośrednich z mocy prawa (np. w., b., p. , zarząd powiatu itd.)
- z powołania – na określone stanowisko jest możliwe gdy ustawa to wyraźnie wskazuje, natomiast we wszystkich innych sytuacjach stosuje się formę kodeksu pracy.
Tą zasadę stosuje się do organów kreowanych na najwyższym szczeblu w państwie i ten czas powołania jest ograniczony lub jest uzależniony od politycznego charakteru i publicznego funkcjonowania danego organu.
Powołanie jest zindywidualizowaną decyzją administracyjną o władczym charakterze.
Powołanie może występować w systemie samorządu terytorialnego np. na podstawie powołania powoływani są:
- w gminie: kierownik USC, sekretarz gminy, skarbnik gminy
- w powiecie: sekretarz, skarbnik
- w województwie: skarbnik województwa i wojewódzkie instytucje kultury
- mianowanie jest dokonywane przez organ państwowy w stosunku do stanowisk określonych w prawie. Akt mianowania jest skuteczny w przypadku zgody strony a zakończenia stosunku mianowania, następuje jedynie w warunkach i okolicznościach ściśle określonych przepisami prawnymi.
Mianowanie daje szczególną ochronę prawną i szczególną odpowiedzialność.
Kogo się mianuje? Obok pracowników służby cywilnej mianuje się również pracowników urzędów konsularnych, państwowych, administrację celną, prokuratorów, komorników, pracowników szkół wyższych, badawczo-rozwojowych, pracowników NIK, PAN.
Mianowanie nie obejmuje wszystkich dziedzin życia publicznego ale jednocześnie dystansuje.
- umowa stosowanie tej formy nie sprzyja trwałości stosunku pracy
z mocy prawa np. starosta wybierany jest przez radę powiatu i staje się przewodniczącym rady powiatu i staje się zwierzchnikiem powiatowej administracji zespolonej.
.
gosicka