„Zasady postępowania administracyjnego, a model wydawania decyzji administracyjnej. Decyzja w znaczeniu organizatorskim, a decyzja administracyjna „
Zasady postępowania administracyjnego są to pewne podstawowe normy prawne uznane przez ustawodawcę i wyodrębnione w Kpa. Są one wspólne dla całego postępowania administracyjnego, które organ administracyjny powinien stosować w każdym jego stadium łącznie z innymi przepisami kpa. Nie są to jednak jedynie wskazówki interpretacyjne, ale normy prawne, których naruszenie oznacza naruszenie prawa. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Oprócz zasad ogólnych do postępowania administracyjnego mają także zastosowanie zasady konstytucyjne, a także zasady prawne wypracowane przez doktrynę. Zasady postępowania administracyjnego są to najważniejsze reguły, które wynikają z istoty procesu administracyjnego i determinują jego budowę, przesądzają o modelu postępowania administracyjnego w Polsce.
W Kodeksie postępowania administracyjnego wyodrębnić można następujące zasady:
Þ Zasadę praworządności,
Þ Zasadę prawdy obiektywnej,
Þ Zasadę czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu,
Þ Zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu,
Þ Zasadę pisemności,
Þ Zasadę dwuinstancyjności,
Þ Zasadę sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych,
Þ Zasadę trwałości decyzji administracyjnej,
Þ Zasadę szybkości postępowania,
Þ Zasadę nakłaniania do ugody,
Þ Zasadę przekonywania,
Þ Zasadę pogłębiania zaufania do obywateli,
Þ Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli
Proces wydawania decyzji administracyjnych można ujmować przez pryzmat zasad ogólnych KPA, a także poprzez model stosowania prawa – podejmowania decyzji administracyjnej. Jako przyjęty w nauce prawa administracyjnego model stosowania prawa przez organy administracji publicznej i inne organy publiczne, można przedstawić model, w którym wyszczególnione zostały następujące etapy :
I. Ustalenie mocy wiążącej normy prawnej
II. Tzw. ‘decyzja interpretacyjna’ , w znaczeniu psychologicznym, czyli ustalenie właściwego znaczenia normy,
III. ‘Decyzja dowodowa’, czyli ustalenie stanu faktycznego i wyrażenie jego w języku stosowanej normy,
IV. przełożenie decyzji dowodowej na język normy prawnej
V. subsumpcja normy prawnej, czyli podciągnięcie stanu faktycznego pod treść normy,
VI. określenie następstwa prawnego.
W odniesieniu do zagadnienia ustalania przez organ administracji publicznej mocy wiążącej normy prawnej, wiążącej się z formułą praworządności, istnieją dwa stanowiska. Pierwsze z nich to stanowisko tradycyjne, wychodzące z założenia, że organ administracji jest związany treścią wszystkich powszechnie obowiązujących i opublikowanych norm prawnych, odnoszących się do danej sprawy bez prawa do oceny mocy wiążącej normy prawnej. W świetle tego stanowiska obowiązkiem organu administracji publicznej jest zgromadzenie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, odnoszących się do danej sprawy, bez zastanawiania się czy te przepisy wiążą, czy też nie. Drugie stanowisko oparte jest na hierarchicznej budowie źródeł powszechnie obowiązujących. W tradycyjnym ujęciu podkreśla się , że źródła prawa powszechnie obowiązującego tworzone są od góry, ale przez organy administracji publicznej stosowane są od dołu. Wg M. Jaśkowskiej zapis, że administracja publiczna działa na podstawie przepisów prawa, należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji publicznej znajdują się w pewnych układach podległości hierarchicznej i zależności co m. in. wynika z aktów podustawowych. Współczesne stosowanie prawa opiera się na tym, iż każdy ma prawo do oceny mocy wiążącej normy prawa.
Poprzez decyzję rozumiemy formę działania administracji publicznej prywatnej, jak również publicznej, której działalność nie jest skierowana na bezpośrednie zaspokojenie potrzeb materialnych oraz nie zmierza ona do osiągnięcia celu komercjalnego. Administracja publiczna podejmując decyzje powinna uwzględnić istniejące możliwości wytwarzania dóbr, to, gdzie i kiedy mogą być one wytworzone, a także ich jakość i koszty. Decyzja jest aktem wyboru między różnymi alternatywami. Stanowi istotny instrument sterowania procesami społeczno – gospodarczymi, jest wynikiem określonego procesu, który służy dokonaniu najbardziej trafnego wyboru. Decyzję należy traktować jako akt woli organu administracji publicznej, którego celem jest organizowanie społeczeństwa. Decyzja może zezwalać lub tolerować określone zachowania, jednak zawsze stanowi akt wyboru między o najmniej dwoma alternatywami; dlatego też decyzja rozstrzyga często o sprzecznych interesach, które są obiektywnym zjawiskiem w życiu społeczności ludzkich.
W procesach podejmowania decyzji administracji publicznej współdziałają różne podmioty, a decyzja jest efektem procesu wymiany informacji między różnymi podmiotami, które wnoszą do procesu decyzyjnego nowe argumenty oraz preferencje. Teoria decyzji w coraz większym stopniu uwzględnia podejście systemowe, które ułatwia wyjaśnienie istoty procesów decyzyjnych w warunkach współczesnego społeczeństwa. Pozwala wyjaśnić zależności występujące między funkcjonowaniem administracji publicznej, a otoczeniem, w szczególności umożliwia określenie stopnia wpływu podmiotów zewnętrznych na treść decyzji. Do systemu decyzyjnego zaliczamy wszystkie podmioty faktycznie uczestniczące w procesie podejmowania decyzji, źródła informacyjne, procedury oraz instrumenty sterowania.
Decyzja jest wynikiem określonego procesu. Nakazy, zakazy oraz uprawnienia będące treścią decyzji kształtowane są na drodze nie jednego aktu, ale całego zespołu aktów wzajemnie na siebie oddziałujących. Organizacja procesu decyzyjnego ma istotny wpływ na jakość podejmowanych decyzji, może on być w różnym stopniu uregulowany. W polskim systemie prawnym procesem decyzyjnym o szczególnie wysokim stopniu prawnej determinacji jest ogólne postępowanie administracyjne. Procedura ta obejmuje tylko administrację publiczną, która na charakter indywidualny i skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego. Duża jednak część decyzji podejmowanych przez aparat administracji publicznej jest tylko luźno zdeterminowana prawnie.
W procesie decyzyjnym możemy wyróżnić następujące etapy :
1. określenie problemu decyzyjnego, czyli eliminację pola – przedmiotu , którego decyzja ma dotyczyć, oraz kręgu podmiotów, w których interesy oraz wartości decyzja ingeruje. Chodzi tu o określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego projektowanej decyzji.
2. określenie celów, które w drodze podjętej decyzji mają zostać osiągnięte. Dobór celów następuje w oparciu o obowiązując normy i przyjęte kryteria optymalizacji.
3. w ramach procesu decyzyjnego następuje opracowanie alternatyw decyzyjnych wraz z programem realizacyjnym, który określa horyzont czasowy oraz niezbędne środki realizacji.
Decyzja stanowi wybór między różnymi alternatywami, co oznacza, że jedną wartość przedkłada się nad inna wartość. Może więc dochodzić do konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a indywidualnym. KPA zawiera pewne wskazówki w kwestii rozwiązywania tego rodzaju konfliktów decyzyjnych. Zastosowanie w takich sytuacjach ma zasada zawarta w art. 7, który mówi o tym, iż organy administracji publicznej zobowiązane są załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uwzględniając ten aspekt procesu decyzyjnego możemy uznać, że decyzja stanowi instrument „administrowania konfliktami”.
Analizując konflikty decyzyjne możemy wyróżnić konflikty indywidualne, które dotyczą jednostki; konflikty wewnątrzorganizacyjne, występujące między pracownikami organizacji, a także wewnętrznymi strukturami organizacji; oraz konflikty międzyorganizacyjne, które występują między dwoma lub kilkoma organizacjami, które mają sprzeczne interesy. Przyczyny powstawania konfliktów są zróżnicowane. Istotną przyczyna powstawania tych konfliktów jest podział zróżnicowanych zadań, a wiec czasami i cele, do osiągnięcia których zostały powołane są że sobą zbieżne. Konflikty powstają także na tle różnicy interesów między członkami organizacji a organizacją.
Konflikty w procesach decyzyjnych są faktem obiektywnym. Mają charakter jawny lub ukryty. Można je skutecznie rozwiązywać pod warunkiem, że uczestnicy tego procesy wiedzą, jaki jest zakres pola konfliktowego oraz posiadają odpowiednie umiejętności ich rozwiązywania, które są wynikiem odpowiedniego doświadczenia.
W funkcjonowaniu administracji publicznej możemy wyróżnić dwa przeciwstawne rodzaje decyzji : programowalne i nieprogramowalne. Decyzje są programowalne, jeśli mają charakter rutynowy i powtarzalny oraz opracowano ścisłe procedury służące do ich podejmowania, tak więc nie występuje tu konieczność ponownego rozpatrywania każdego przypadku związanego z podjęciem decyzji tego typu. Są to zazwyczaj decyzje podejmowane wielokrotnie. Natomiast decyzje nieprogramowalne to takie, które dotyczą nowych spraw, dla których nie istnieje ustalony schemat postępowania przy ich podejmowaniu oraz nie są znane ich następstwa.
Decyzje podejmowane przez administrację publiczną można zaklasyfikować z punktu widzenia posiadanych zasobów informacji. Możemy wyróżnić decyzje podejmowane w warunkach pełnej informacji, decyzje podejmowane w warunkach ryzyka oraz decyzje podejmowane w warunkach niepewności. W przypadku pierwszego rodzaju decyzji zakłada się, że decydent dysponuje pełna informacją co do celów, alternatyw decyzyjnych oraz ich konsekwencji. Jest to jednak sytuacja idealna, która w praktyce działania administracji publicznej może występować w przypadku podejmowanie decyzji programowalnych. Administracja podejmuje często decyzje, w przypadku których osiągnięcie zamierzonego efektu jest jedynie prawdopodobne. Są to decyzje podejmowane w warunkach ryzyka, czyli w takich sytuacjach, gdzie powstaje możliwość zaistnienia odchyleń od zamierzonych efektów działania, przy czy odchyleni te podlegają prawu wielkich liczb i mogą być przewidziane za pomocą rachunku prawdopodobieństwa. Decyzje podejmowane w warunkach niepewności wynikają z braku istotnych informacji dotyczących celów, wartości poszczególnych alternatyw oraz dostępnych środków realizacyjnych. Są to np. decyzje podejmowane w związku w występowaniem klęsk żywiołowych, procesów innowacyjnych.
Pojęcie decyzji administracyjnej ukształtowane w doktrynie prawa administracyjnego zwęża się do aktu administracyjnego wydawanego w postępowaniu administracyjnym. Decyzją jest akt administracyjny stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla jednostki rozstrzygnięciach i konsekwencjach normy prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądowym pojęcie decyzji jest rozszerzane o akty administracyjne występujące w innych formach lub też o akty administracyjne występujące bez wyraźnie określonej prawem formy. W tym znaczeniu można mówić, że pojęcie decyzji administracyjnej ustalenie jest empirycznie w drodze orzecznictwa sądowego.
Decyzje przyznają lub odmawiają przyznania uprawnień jednostce. Gdy normy prawa administracyjnego upoważniają organ administracji publicznej do przyznania lub odmowy uprawnień dla jednostki, a także, gdy upoważniają organ administracyjny do nałożenia obowiązku lub zwolnienie z tego obowiązku, organ ten powinien podjąć stosowną w tym zakresie czynność prawną w formie decyzji administracyjnej. W szczególności, organ nie może ograniczyć się do udzielenia jednostce informacji, np. o braku możliwości przyznania uprawnienia lub braku możliwości zwolnienia z obowiązku. Decyzja administracyjna jest typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego. I jako taki akt jest ona jednostronnym, władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego podmiotu – adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.
Decyzja jest określoną czynnością procesową, do której wydania potrzeby jest odrębny przepis prawa, a nie tylko art. 104 KPA, który dotyczy decyzji jako czynności procesowej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. W polskim prawie administracyjnym decyzja administracyjna określona jest expresis verbis w normach prawa administracyjnego procesowego oraz w normach prawa administracyjnego materialnego. Niekiedy dla czynności przyznających uprawnienia (odmowy przyznania uprawnień) lub nakładających obowiązek ( odmowy zwolnienia z obowiązku), ustawodawca przyjmuje określenia inne niż decyzja. Mogą to być uchwały organów kolegialnych, orzeczenia, nakazy, zarządzenia lub inne określenia wyrastające z reguły z pewnej tradycji legislacyjnej. Formę decyzji administracyjnej przyjmują także niektóre czynności organu administracji publicznej, ustalające o wiążących dal jednostki (i organu) konsekwencjach normy prawa administracyjnego.
Decyzja jest aktem administracyjnym wywierającym trwałe skutki w sferze prawa administracyjnego. Przekształca ona bowiem interes prawny lub obowiązek prawny jednostki w jej prawo nabyte lub niezbywalne lub obowiązek prawny.
gosicka