USTRÓJ ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I SAMOSZĄDOWEJ

1. Pojęcia:

-          Administracja jako organizacja lub działalność

Administracja- wszelka zorganizowana działalność, służąca do osiągnięcia pewnych celów. Inaczej mówiąc administracja jest planową, celową i trwałą działalnością. Wyróżniamy adm.: 1) prywatną-organizacja prowadzona przez jednostkę, w jej interesie lub interesie osób trzecich; 2) państwową- celowa, trwała działalność państwa do wyznaczonych celów; 3) publiczną- sprawowana przez organy państwowe jak i związki publicznoprawne (samorządowe) i inne podmioty administracji w interesie zbiorowym, publicznym. Pojęcie adm. publicznej obejmuje państwowe podmioty adm. jak również pozostałe, które spełniają funkcje tejże adm. W teorii wyróżniamy adm. w ujęciu a) podmiotowym- są to organy adm. oraz inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu adm. publicznej, np. terenowe organy adm. rządowej, organy samorządu terytorialnego, b) przedmiotowym- jest to taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracji, a więc zadania i kompetencje z zakresu władzy wykonawczej, c) formalnym- jest to cała działalność wykonywana przez podmioty adm. bez względu na jej charakter. Rozróżnienie między administracją w ujęciu podmiotowym a przedmiotowym polega na przydzieleniu określonych działań państwa określonym organom państwowym (zasada podziału władzy). Zadania administracyjne wykonują także organy ustawodawcze oraz wymiaru sprawiedliwości (oprócz org. adm.), które są uprawnione do stanowienia prawa. Wg definicji negatywnej, administracją jest każda działalność państwowa nie będąca działalnością ustawodawczą i sądowniczą, a więc ustawodawstwo polega na stanowieniu norm prawnych (ustawa) a adm. na ich wykonywaniu. Definicja ta wywodzi się od zasady podziału władzy. Wg M. Kuleszy „Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań , czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”.

-          Administracja publiczna

Administracja publiczna (rodzaje). We współczesnej doktrynie wyróżnia się administrację władczą i administrację świadczącą. O administracji władczej mówi się wówczas, gdy administracja wkracza, przy użyciu środków władczych ingeruje w sferę prawną obywateli, ogranicza jego wolność bądź własność, gdy nakłada na niego obowiązek, w jakiś sposób go obciążą. Administracja świadcząca zapewnia obywatelowi określone świadczenia lub inne korzyści. Administrację świadczącą należy rozumieć instrumentalnie jako stosowanie określonych środków. Przy takim ujęciu administracji świadczącej nie można przeciwstawiać administracji władczej, bo występuje tu wzajemne zazębianie się:  - Ten sam środek może stanowić jednocześnie świadczenie, jak i działanie władcze administracji, i to zarówno dla samego odbiorcy świadczenia jak i dla osoby trzeciej;- W niektórych dziedzinach świadczenia i działania władcze mogą się wzajemnie uzupełniać;- Działania władcze i świadczenia mogą być stosowane ambiwalentnie dla osiągnięcia określonych celów. Ten sam cel można osiągnąć przez stosowanie zakazów i nakazów, ale również przez ulgi podatkowe czy uprzywilejowane subwencje. Z punktu widzenia funkcji administracji publicznej, które ona wypełnia w interesie publicznym, można wyróżnić: 1) klasyczną administrację porządkowo-reglamentacyjną, a więc administrację władczą, 2) administrację świadczącą, 3) administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające .Wychodząc od rzeczowego (przedmiotowego) podziału zadań wyróżnia się liczne działy administracji publicznej, jak np. administrację budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia, spraw socjalnych, itd. Z punktu widzenia podmiotowego można wyróżnić administrację rządową i administrację samorządową, zwłaszcza samorządu terytorialnego.

-          Ustrój administracji

-          Prawo administracyjne

Prawo administracyjne (pojęcie). Podmiotowe określ. Prawa adm.: jest to zespół norm, które regulują administracyjną działalność państwa. Jako punkt wyjścia przy tym określeniu bierze się treść działania- administrowania. Podmiotowe określenie: Prawo adm. jest to zespół norm prawnych, regulujących te stosunki społeczne, które wynikają w toku działalności organów administracyjnych. Ogólnie można powiedzieć, że prawo adm. jest gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowanych w celu wykonywania ustalonych prawem zadań organizatorskich, wypełnianych w swoistych formach działania. Prawo adm. reguluje przede wszystkim stosunki między administracją a obywatelami i tworzy prawa i obowiązki obywateli ale zawsze wobec adm. Normy prawa administracyjnego dzielimy na: 1) ze względu na regulowaną tematykę: a) normy bezpośrednio dotyczące aparatu adm. tworzą ustrojowe prawo adm.; b) normy bezpośrednio dotyczące toku działania organów adm.- tworzą procedurę adm.; c) normy, które dotyczą konkretnych działów adm. publicznej- materialne pr. adm., normy te tworzą szczegółową część pr. adm., np. prawo budowlane; 2) ze względu na charakter stosunku łączącego organ stosujący normę z adresatem: a) normy regulujące stosunki ze sfery zewnętrznej tj. między organem adm. i innymi podmiotami adm. z jednej strony a obywatelami i osobami prawnymi z drugiej; b) normy regulujące stosunki wewnątrz systemu organizacji adm. publicznej- stosunki te zachodzą między organami a instytucjami państwowymi wzajemnie.

-          Aparat administracyjny

-          Organizacyjne i poza organizacyjne więzi prawne

Przyczyny funkcjonalne – do wykonywania administracji w różnych dziedzinach wymagane są specjalne kwalifikacje przykładowo administrowanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy medycznej, sprawami obronności kraju zaś wiedzy wojskowej. To samo odnosi się do innych dziedzin.

Przyczyny terytorialne – różne zadania mogą być wykonywane dla różnego obszaru

- domy jednorodzinne (decyzje podejmowane na szczeblu lokalnym)

- autostrady czy linie kolejowe (na szczeblu posiadającym określone kompetencje gdzie mają przebiegać)

Przyczyny organizacyjne – w zależności od zadań organu administracyjnego różny musi być stopień jego powiązania organizacyjnego z innymi organami np. organ który zajmuje się sprawami gospodarki komunalnej powinien być w znacznym stopniu uzależniony od lokalnych społeczności, aby w swej działalności realizować życzenia mieszkańców.

Przyczyny finansowe – dążenie do minimalizacji kosztów utrzymania administracji.

-          Nadzór

Nadzór (pojęcie). Nadzór oznacza kontrolę oraz możność podjęcia prawem przewidzianych środków, wiążących nadzorowanego lub możność bezpośredniego wzruszenia (uchylenia, stwierdzenia nieważności) jego aktów. Organ nadzorujący ma prawo kontroli działań organu nadzorowanego, a nadto możliwość wiążącego wpływania na podmioty nadzorowane. Istnieję różne stopnie nadzoru- od niewielkiego, bardzo ograniczonego aż do granic hierarchicznego podporządkowania. Przy nadzorze wolno stosować środki nadzoru przewidziane przez prawo i tylko w przypadkach przewidzianych przez przepisy prawne. Jedność kierunku działania organów administrujących może być zagwarantowana- w przypadku decentralizacji- właśnie dzięki środkom nadzoru. Środki nadzoru można podzielić na środki nadzoru represyjnego oraz środki nadzoru prewencyjnego.

Nadzór (środki). Środki nadzoru można podzielić na środki nadzoru represyjnego oraz środki nadzoru prewencyjnego. Środki nadzoru represyjnego mogą być zastosowane w przypadku naruszenia prawa, w jego następstwie. Do tej kategorii środków można zaliczyć: -żądanie informacji przez organ nadzoru o wszystkich sprawach poddanych nadzorowi; -uchylenie przez organ nadzoru aktu prawnego naruszającego prawo bądź prawo żądania uchylenia takiego aktu przez organ, który akt wydał; -zarządzenie, organ nadzoru może zarządzić, aby organ nadzorowany wykonał ciążący na nim obowiązek w wyznaczonym terminie; -zarządzenie zastępcze; -ustanowienie organu komisarycznego, stosuje się w przypadku odwołania czy rozwiązania organu kolegialnego bądź zawieszenia go w czynnościach. Organ komisaryczny działa w miejscu organu właściwego na koszt instytucji nadzorowanej. Do środków nadzoru prewencyjnego zaliczyć można: -uzgodnienie aktu organu nadzorowanego z organem nadzoru; -zatwierdzenie aktu prawnego organu nadzorowanego przez organ nadzorczy; -ustalenie budżetu jednostki nadzorowanej przez organ nadzoru, jeśli jednostka nadzorowana nie uchwali budżetu w określonym prawem terminie.

-          Kontrola

Kontrola (pojęcie). Kontrolą jest obserwowanie, ustalanie czy wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowanie właściwym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach, bez decydowanie jednak o zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. Kontrola polega na: -ustaleniu istniejącego stanu rzeczy, -ustaleniu jak być powinno, -zestawieniu tego, co istnieje z tym, co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowania na tej podstawie różnic między tym, co istnieje a tym jak być powinno, w przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym a stanem pożądanym, na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk. Kontrola określana bywa też przy pomocy innych terminów, takich jak inspekcja, lustracja, rewizja i wizytacja, w zależności od swoistych form, w jakich jest wykonywana. Inspekcja jest kontrolą wykonywaną poprzez bezpośrednią obserwację zachowania się badanej jednostki i porównania tego zachowania z odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego. Lustracja jest kontrolą skierowana nie na zachowanie się podmiotu, lecz zwykle na określony przedmiot, na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany. Rewizję łączy się z reguły z kontrolą w dziedzinie finansów, polegającą na bezpośredniej konfrontacji stanu faktycznego środków finansowych i innych składników majątkowych jednostki kontrolowanej z odpowiednią dokumentacją i na ocenie prawidłowości dysponowania tymi składnikami. Wizytacją nazywamy kontrole mającą na celu bezpośredni wgląd w działalność jednostki kontrolowanej w jej całokształcie. Swoista forma kontroli rozpatrywanie sprawozdań jednostki kontrolowanej.

-          Koordynacja

Bywa używana do określenia uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów czy instytucji które nie są mu bezpośrednio, organizacyjnie i służbowo podporządkowane. Są to jednostki samodzielne lub podległe innym organom. Organ koordynujący odpowiada za efekty działalności koordynacyjnej natomiast jego działalność jednostek koordynowanych ogranicza się do zakresu w jakim może on wiążąco wpływać na tę działalność. Organy kierownicze ponoszą pełną odpowiedzialność za postępowanie organów lub instytucji kierowanych. Nadzorowany za działalność nadzorowaną ale tylko sprawy które nadzoruje.

-          Kierownictwo

-          Centralizacja

-          Decentralizacja

Przez decentralizacje rozumie się sposób organizacji aparatu administracyjnego w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.

Decentralizacja (wady i zalety). Zalety: -zbliżenie podmiotu decydującego do załatwianej sprawy; dotyczy to przede wszystkim decentralizacji terytorialnej, -lepszą możliwość kierowania procesem decyzyjnym wskutek kierownictwa na podstawie mniej skomplikowanej organizacji, -większą przejrzystość, która prowadzi do szybszego i lepszego poznania wad i ich źródeł, -mniejsze obciążenie pionowego przepływu informacji, -zwiększenie poczucia odpowiedzialności związane z gotowością jej ponoszenia dzięki lepszemu poznaniu całokształtu podejmowanych rozstrzygnięć, -zwiększenia potencjału wprowadzania nowości. Wady: W przypadku braku instytucji nadzoru daje zbyt dużą swobodę działania a zasada praworządności wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie.

-          Koncentracja

-          Dekoncentracja

Dekoncentracja a autonomia. Autonomia polega na przyznaniu na przyznaniu organom zarządzającym określona częścią terytorium państwowego kompetencji do stanowienia przepisów prawa rangi ustawowej, do stanowienia ustaw. Jednostka autonomiczna posiada więc samodzielność w zakresie stosowania prawa i to aktów bezpośrednio niższych niż ustawa zasadnicza (Konstytucja). Decentralizacja zaś dotyczy nie tyle stanowienia prawa, co jego wykonywania; chodzi więc o wyposażenie organów adm. zdecentralizowanej w samodzielność w zakresie wykonywania prawa. W adm. zdecentralizowanej organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia co do sposobu rozstrzygania (załatwiania) spraw przez organy niższego stopnia. Jednakże decentralizacja nie oznacza pełnej niezależności, gdyż chociażby zasada praworządności wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie. Organy adm. zdecentralizowanej poddane są nadzorowi.

-          Samorząd

Samorząd jest jedną z form decentralizacji administracji albo administracją sprawowana przez korporacje. Jest on zdecydowanie formą najważniejszą.

-          Rodzaje samorządu

Terytorialny –zwany czasami powszechnym lub komunalnym

Specjalny – np. zawodowy, wyznaniowy, narodowościowy, gospodarczy

-          Organ administracji (pojęcie)

-          Organ administracji (klasyfikacje)

Organy administracji publicznej (klasyfikacja). Klasyfikacja jest sprawą umowną. Przy tworzeniu każdego podziału należy stosować jednolite kryterium. Wyróżniamy: a) Organy naczelne i inne organy administracji; b) Organy centralne i terenowe (lokalne); c) Organy decydujące i pomocnicze; d) Organy jednoosobowe (monokratyczne) i kolegialne; e) Organy zawodowe i społeczne.

-          Organ administracji (zakres działania i właściwości)

Organy (zakres działania i kompetencje (właściwości). Zakres działania wskazuje, jakimi sprawami ma się zajmować dany organ. O zakresie działania stanowi się zwykle w przepisach prawa tworzących dany organ. Przepisy o zakresie działania nie są wystarczającą podstawą do podejmowania przez organ działań o charakterze władczym. Do podejmowania działań władczych konieczne są jeszcze przepisy upoważniające do takiego działania, a więc przepisy kompetencyjne. Przepisy kompetencyjne znajdują się zwykle w przepisach ustaw regulujących poszczególne dziedziny administracji publicznej. Właściwość pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki podmiot administracji i jaki organ administracyjny jest powołany do załatwiania spraw administracyjnych danego rodzaju. Dokładne określenie właściwości organu jest konieczne. Przestrzeganie właściwości stanowi bezwzględny obowiązek organu. Należy bowiem zakładać, iż właściwy organ ma fachowy personel i potrzebne wyposażenie do tego, aby podejmować prawidłowe rozstrzygnięcia danej kategorii spraw.

-          Zakład administracyjny

-          Inne jednostki organizacyjne wykonujące administrację

-          Funkcje zlecone administracji publicznej

-          Administracja centralna

-          Prezydent RP

Prezydent RP (jako centralny organ adm. państwowej). Jest najwyższym przedstawicielem RP i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodległości jego terytorium. Jako reprezentant państwa w jego stosunkach zewnętrznych ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych, przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych. Jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych. Nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, nadaje ordery i odznaczenia, stosuje prawo łaski, powołuje sędziów, powołuje: Pierwszego Prezesa i prezesów Sądu Najwyższego, Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa i wiceprezesów NSA, członków Rady Polityki Pieniężnej, członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego i członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. W zakresie legislacji Prezydent korzysta z inicjatywy ustawodawczej, podpisuje lub odmawia podpisania ustaw, zarządza ogłoszenie ustawy oraz umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw RP, wydaje rozporządzenia, zarządzenia, nadaje statut Kancelarii Prezydenta RP. Akty urzędowe Prezydenta wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa RM; nie dotyczy to aktów Prezydenta wyliczonych w art.144 ust.3 Konstytucji. W zakresie funkcji administrowania Prezydenta jego kompetencje polegają na (Z. Leoński): - stanowieniu aktów normatywnych, - obsadzie podstawowych stanowisk w państwie, - wydawaniu aktów indywidualnych (decyzji) w określonych dziedzinach. Niektóre kompetencje Prezydenta nie mieszczą się w tym podziale.

-          Funkcje prezydenta RP

-          Rada Ministrów

Rada Ministrów (skład). O RM, jej składzie i kompetencjach stanowi Konstytucja, a zwłaszcza jej rozdział „Rada Ministrów i administracja Rządowa” oraz ustawy zwykłe. Organizację i tryb pracy RM oraz zakres działania ministrów reguluje ustawa z 8 sierpnia 1996r. o organizacji i trybie pracy RM oraz zakresie działania ministrów. W skład RM wchodzą: - Prezes RM, - wiceprezesi RM, - ministrowie, - przewodniczący określonych w ustawach komitetów. Powołanie wiceprezesa RM nie jest obligatoryjne. Konstytucja pozwala, aby Prezes RM, obok funkcji szefa Rządu, sprawował funkcje kierownika działu administracji rządowej. Również wiceprezes RM może łączyć swoją funkcje z funkcją ministra. Obecnie w skład RM, poza Prezesem RM, wiceprezesami RM oraz ministrami, wchodzi- na podstawie art.4 ust.2 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Komitecie Integracji Europejskiej- przewodniczący tego Komitetu. Według art.4 ust.2 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Rządowym Centrum Studiów Strategicznych Prezes tego Centrum wchodzi a skład RM. Według art149. ust.1 Konstytucji ministrów można podzielić na: - ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej, - ministrów wypełniających zadania wyznaczone im przez Prezesa RM.

-          Rada Ministrów a rząd

-          Skład i tryb powoływania RM

-          Funkcje i kompetencje RM

Rada Ministrów (kompetencje). Kompetencje RM wynikają z ustaw konstytucyjnych i ustaw zwykłych. Kompetencje te dotyczą sfery legislacji, kierownictwa administracją rządową oraz prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej. Sfera legislacji: -korzystanie przez RM z inicjatywy ustawodawczej, -wydawanie rozporządzeń w celu wykonywania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień, -podejmowanie uchwał w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych uprawnień. Do RM należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. ART.146 ust.2 Konstytucji ustala zasadę domniemania kompetencji RM w zakresie polityki państwa. Jeśli określona sprawa nie została zaliczona do kompetencji oznaczonego organu, to zasada domniemania kompetencji przesądza o kompetencji RM. RM kieruje administracja rządową. W szczególności RM koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej, zapewnia wykonywanie ustaw, uchwala projekty budżetu państwa, kieruje wykonaniem budżetu państwa, zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny, sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe, sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju. Według art.39 ust.1 ustawy o organizacji i trybie pracy RM oraz zakresie działania ministrów „Ministerstwo tworzy, znosi lub przekształca RM, w drodze rozporządzenia”.

Inaczej mówiąc, do RM należy: -nadawanie kierunków działania administracji rządowej, -koordynacja międzyresortowa administracji rządowej, -decydowanie w sprawach szczególnej wagi.

-          Organizacja i tryb działania RM

-          Organy pomocnicze RM

-          Organy pomocnicze prezesa RM

-          Pełnomocnicy rządu

-          Prezes RM

Prezes RM. Według Konstytucji Prezes RM: -reprezentuje RM, -kieruje pracami RM, -wydaje rozporządzenia, -zapewnia wykonywanie polityki RM i określa sposoby jej wykonywania, -koordynuje i kontroluje pracę członków RM, -sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach, -jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej, -jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej. Według ustaw zwykłych Prezes RM: -powołuje i odwołuje sekretarzy i podsekretarzy stanu, -powołuje i odwołuje kierowników niektórych urzędów centralnych oraz zastępców kierowników tych urzędów, -powołuje i odwołuje wojewodów, a na ich wniosek – wice-wojewodów, -kieruje działalnością wojewodów i sprawuje nadzór nad ich działalnością oraz dokonuje okresowej oceny ich pracy, -sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa z 8 sierpnia 1996r. wzmocniła pozycje Prezesa RM w stosunku do ministrów i pozostałych członków Rządu. W myśl art.5 tej ustawy Prezes RM może: -wyznaczyć ministrowi zakres spraw, w których minister ten działa z upoważnienia Prezesa RM, -żądać informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody oraz od pracowników urzędów organów administracji rządowej, -zwoływać posiedzenia z udziałem właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych lub wojewodów i im przewodniczyć oraz brać udział w posiedzeniach komisji i komitetów sprawujących funkcje organów administracji rządowej i przedstawiać wnioski, -przekazywać z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony sprawę należącą do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika centralnego urzędu do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi, zawiadamiając o tym wszystkie inne właściwe organy oraz strony, -rozstrzygać o zakresie działania ministrów w razie sporu kompetencyjnego między ministrami. Przy Prezesie RM działają niektóre organy, jak np. Rada Legislacyjna czy Centralna Komisja do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych. Według art.33a z 4 września 1997r., o działach administracji rządowej Prezes RM sprawuje nadzór nad działalnością administracji rządowej nie objętą zakresem działów administracji rządowej, wykonywaną przez 14 centralnych organów administracji rządowej.

-          Funkcje Premiera

-          Wicepremierzy

-          Kancelaria prezesa RM

-          Minister

-          Rodzaje ministrów

-          Dział administracji

-          Funkcje ministra

-          Organizacja ministerstwa

-          Sekretarze i podsekretarze stanu

...