Wykład 2. Relacja ustawa – rozporządzenie
1. Miejsce rozporządzenia w systemie źródeł prawa
Por. art. 92 Konstytucji
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji do wydania rozporządzenia. Akt ten nie może być sprzeczny nie tylko z ustawą, na podstawie której został wydany, ale i z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Jeżeli rozporządzenie ma określać tryb postępowania, to prawodawca powinien to uczynić w taki sposób, aby zachować spójność z przepisami ustawy.
Wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie „szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), 2) przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz 3) treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wykonawczy charakter rozporządzenia determinuje treść upoważnienia do jego wydania. Musi być ono sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które są przedmiotem ustawy i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Dlatego przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności przepis upoważniający, powinny wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny, kierunek unormowań, które mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało uregulowane w ustawie. Przepisy aktu wykonawczego muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi (por. wyrok z 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik trafnie przypomina, że rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami. Nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać (por. wyroki TK z: 26 czerwca 2001 r., sygn. U 6/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 122, 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257, 24 maja 1999 r., sygn. P 10/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 77 oraz 19 kwietnia 1999 r., sygn. U 3/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 70).
Zdaniem Trybunału, z art. 92 Konstytucji wynika to, że ustrojodawca miał wolę pełnego, podmiotowego i przedmiotowego określenia zakresu prawodawstwa podustawowego i w tym celu nałożony został na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego sformułowania zakresu delegacji, a przez to także obowiązek organów upoważnionych do ścisłego jej wykonania. Akt wykonawczy jest tym samym ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w ustawowej delegacji (por. wyroki z: 22 marca 2007 r., sygn. U 1/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 29, 6 listopada 2007 r., sygn. U 8/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 121, 16 września 2008 r., sygn. U 5/08, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 122 oraz 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28).
Ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) powinno być konkretne, co wyklucza możliwość samodzielnego regulowania rozporządzeniem całego kompleksu zagadnień, do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich wytycznych. Ponadto upoważnienie do wydania rozporządzenia podlega zawsze ścisłej wykładni. Brak stanowiska ustawodawcy w danej materii należy zawsze rozumieć jako nieudzielenie upoważnienia (zob. wyrok z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40 i cytowane tam wcześniejsze orzecznictwo oraz orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31 i wyrok z 8 grudnia 1998 r., sygn. U 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 118).
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 19 października 1988 r., sygn. Uw 4/88 (OTK w 1988 r., poz. 5), wskazał, że Konstytucja PRL z 1952 r. nie zezwalała na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych. W orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, że upoważnienie ustawowe musi być sformułowane tak, aby odsyłało do zagadnień, które mają służyć realizacji celów wyrażonych w ustawie. W związku z tym upoważnienie ustawowe powinno przynajmniej ogólnie wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym (por. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, Trybunał wskazał, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie formułowanie upoważnienia, które w istocie nie upoważnia do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale zezwala na samodzielne uregulowanie całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wytycznych (OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35).
Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 47) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie „cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (zob. też wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, por. 12).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, nawiązując do trafnego stanowiska RPO, że upoważnienie, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych pełniących rolę „wytycznych dotyczących treści aktu”, jest sprzeczne z Konstytucją. Brak „wytycznych” stanowi wystarczający warunek uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 Konstytucji, zostaną spełnione.
Przepisy upoważniające
1. Elementy przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia
W przepisach upoważniających do wydania rozporządzenia wskazuje się:
1) organ właściwy do wydania rozporządzenia;
2) rodzaj aktu;
3) zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu;
4) wytyczne dotyczące treści rozporządzenia.
Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone.
Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Cytowany przepis przejął wypracowaną w orzecznictwie i doktrynie, przed wejściem w życie Konstytucji, konstrukcję rozporządzenia, zaostrzając warunki ich wydawania. Analizując konstytucyjne wymogi upoważnienia, Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że ustawa zasadnicza dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem
- podmiotowym (musi określać "organ właściwy do wydania rozporządzenia"),
- przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz
- treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu").
Wskazane elementy upoważnienia powtarza § 63 ZTP, uzupełniając je o wymóg określenia rodzaju aktu (pkt 2). Przepis ten określa także kolejność, układ poszczególnych elementów upoważnienia, na co wskazuje zawarte w nim wyliczenie tych elementów w kolejnych punktach.
Niezgodne z ZTP jest konstruowanie upoważnień, w których wytyczne zostają przeniesione przed określenie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu.
Decyzja o udzieleniu upoważnienia organowi administracji do wydania rozporządzenia powinna być poprzedzona analizą istniejących już upoważnień pod kątem oceny, czy ten sam lub inny podmiot nie został już upoważniony do wydania aktu wykonawczego w tym samym zakresie.
Ustalenia wymaga też, czy dany zakres spraw nie jest regulowany przez obowiązujący akt wykonawczy.
Konstruowane upoważnienie nie może powtarzać już istniejących upoważnień pod względem podmiotowo-przedmiotowym.
Za niewłaściwą należy uznać sytuację, w której ten sam podmiot zostaje upoważniony do uregulowania spraw, których zakresy się krzyżują, a prawodawca nie zamieszcza żadnych wskazówek co do wzajemnego stosunku tych przepisów.
Z systematyki § 63 ZTP wynika, że przepis upoważniający powinien zaczynać się wskazaniem organu właściwego do wydania rozporządzenia.
Wskazanie organu upoważnionego spełnia podwójną funkcję:
- informuje potencjalnych adresatów norm, że regulacja pewnego zakresu spraw została powierzona właśnie temu, a nie innemu organowi
- wiąże upoważnienie do wydania aktu wykonawczego z określonym organem w tym sensie, że nie może on przekazać (przenieść) tego upoważnienia na inny podmiot. Swoboda ustawodawcy w zakresie wyboru organu upoważnianego do wydania rozporządzenia jest ograniczona.
2. Podmioty uprawnione do wydawania rozporządzeń wykonawczych
Zgodnie z Konstytucją RP rozporządzenia mogą wydawać:
1) Prezydent RP (art. 142 ust. 1);
2) Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 1);
3) Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3);
4) minister kierujący działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2);
5) przewodniczący komitetów określonych w ustawach (art. 149 ust. 3);
6) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).
Katalog podmiotów uprawnionych do wydawania rozporządzeń ma charakter zamknięty, co oznacza, że ustawodawca nie może upoważnić do wydania rozporządzenia podmiotu innego niż wskazany w Konstytucji
Organem upoważnionym do wydania rozporządzeń nie może być minister niekierujący działem administracji rządowej, tzw. minister - członek Rady Ministrów
Z § 63 pkt 1 ZTP wynika, że regułą jest upoważnienie jednego podmiotu do wydania rozporządzenia. ZTP nie zawierają jednak żadnych wskazówek co do "powiązania" danego organu z zakresem spraw przekazywanych w upoważnieniu. W tym zakresie należałoby uwzględniać przede wszystkim przepisy dotyczące zakresu działania poszczególnych organów i przyjąć jako zasadę upoważnianie do wydania aktu wykonawczego ministra właściwego w danej "dziedzinie" spraw.
2.1. Upoważnienie dla Rady Ministrów
Niekiedy trudno jest precyzyjnie wskazać kryteria pozwalające rozgraniczyć sytuacje, w których upoważnienie winno być udzielone Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów czy poszczególnym ministrom. Międzyresortowy charakter spraw przekazywanych do uregulowania w drodze rozporządzenia przemawia za udzieleniem upoważnienia do jego wydania Radzie Ministrów. Dotyczy to sytuacji, w której międzyresortowość jest na tyle "silna", że upoważnianie kilku ministrów do wspólnego wydania aktu jest nieuzasadnione lub zakres spraw przekazywanych jest tak szeroki, że należałoby upoważnić zbyt wielu ministrów.
Wśród innych spraw, których uregulowanie należałoby powierzać Radzie Ministrów, są sprawy dotyczące: określenia szczegółowego zakresu działania organów administracji publicznej lub organów działających przy Radzie Ministrów, relacji rządu wobec ministrów i innych organów administracji rządowej, zagadnień powierzonych na mocy przepisów ustawowych Radzie Ministrów, czy też spraw, które ze względu na swój charakter wymagają konfrontacji różnych stanowisk.
2.2. Upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów
W przypadku Prezesa Rady Ministrów kryterium przemawiającym za udzieleniem mu upoważnienia może być podległość organów administracji publicznej bądź instytucji. W sytuacji gdy przepisy ustawy wskazywałyby, że dany organ, instytucja lub podmiot stojący na ich czele podlega lub jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, należałoby uznać, że będzie on organem najbardziej właściwym do uregulowania organizacji i funkcjonowania tego podmiotu. Należałoby przyjąć właściwość Prezesa Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń w sprawach, które nie zostały wyraźnie przypisane konkretnemu organowi, a jednocześnie wymagają szybkiej reakcji prawodawczej
2.3. Współuczestnictwo w wydawaniu rozporządzenia
Niekiedy zakres spraw przekazywanych do uregulowania w drodze rozporządzenia wykracza poza zakres działania jednego podmiotu i wtedy należy rozważyć zastosowanie którejś z form współuczestnictwa w wydaniu aktu. Wybór formy będzie determinowany przede wszystkim stopniem "wkroczenia" upoważnienia w zakresy działania poszczególnych organów.
74. Przepisowi upoważniającemu do współuczestniczenia w wydaniu rozporządzenia, uchwały albo zarządzenia nadaje się brzmienie:
1) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na wspólnym wydaniu aktu normatywnego przez upoważnione organy: "Minister (inny organ) ..... oraz minister (inny organ) ..... określą ....." lub "Minister (inny organ) ..... oraz minister (inny organ) ..... mogą określić .....";
2) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu normatywnego, a następstwem braku porozumienia ma być to, że akt nie dochodzi do skutku: "Minister (inny organ) ..... w porozumieniu z ministrem (innym organem) ..... określi .....";
3) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na czynnym wyrażeniu uprzedniej zgody na wydanie aktu normatywnego, a następstwem niewyrażenia zgody ma być to, że akt nie dochodzi do skutku: "Minister (inny organ) ....., za zgodą (nazwa organu) ....., określi .....";
4) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na czynnym wyrażeniu następczej zgody na wydany akt normatywny, a następstwem niewyrażenia zgody ma być to, że akt nie nabiera mocy obowiązującej: "Minister (inny organ) ....., po zatwierdzeniu przez (nazwa organu) ....., określi .....";
5) jeżeli współuczestniczenie ma polegać jedynie na samym wyrażeniu opinii o projekcie aktu normatywnego, a następstwem niezasięgnięcia opinii ma być to, że akt nie dochodzi do skutku: "Minister (inny organ) ....., po zasięgnięciu opinii (nazwa organu) ....., określi .....";
6) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na zainicjowaniu aktu normatywnego przez inny organ, a następstwem braku inicjatywy jest niemożność wydania aktu przez organ upoważniony do jego wydania: "Minister (inny organ) ....., na wniosek (nazwa organu) ....., określi .....".
2.4. Zakaz subdelegacji
Kompetencje prawotwórcze - określane w literaturze przedmiotu jako delegacja - nie mogą być przeniesione na inny organ, jeżeli nie przewiduje tego wyraźnie przepis kreujący tę kompetencję. Jest to tzw. zakaz subdelegacji. Zakaz ten należy rozumieć możliwie szeroko i nie można go ograniczać do subdelegacji "prostej" - "Organ X przekazuje upoważnienie do wydania aktu wykonawczego organowi Y", ale obejmuje on także sytuację, którą można by określić jako subdelegację "złożoną". Sytuacja taka występuje wtedy, gdy organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego realizuje to upoważnienie częściowo, określając np. tylko niektóre (część) z przesłanek, upoważniając jednocześnie w tym akcie inny organ do określenia pozostałych przesłanek. Ze względu na to, że rozporządzenie jest jedyną formą stanowienia podustawowych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zakaz subdelegacji ma charakter zupełny. Wyjątek dotyczy sytuacji, w której sam przepis upoważniający dopuści regulację kwestii szczegółowych w aktach prawa miejscowego. Zawsze jednak decyduje o tym ustawodawca, gdyż samoistne przenoszenie kompetencji prawodawczych wyklucza art. 92 ust. 2 Konstytucji.
Zakaz subdelegacji charakteryzuje się wielokierunkowością i dotyczy zarówno podmiotów równorzędnych w strukturze administracji publicznej, jak i pozostających w układzie hierarchicznym.
2.5. Sposób wskazania podmiotu upoważnionego do wydania rozporządzenia
Organ właściwy do wydania rozporządzenia określa się pełną nazwą tego organu, zgodną z aktem o jego utworzeniu.
Paragraf 64 ZTP dotyczy technicznego sposobu określenia w przepisie upoważniającym organu właściwego do wydania rozporządzenia. Określenie to następuje przez odwołanie się do nazwy organu zgodnej z aktem o jego utworzeniu, a w przypadku ministrów - do nazwy działu administracji rządowej, którą dany minister kieruje, bądź nazwy własnej - w przypadku Ministra Obrony Narodowej i Ministra Sprawiedliwości.
Z analizy przepisów Konstytucji określających podmioty, które mogą być upoważnione do wydawania rozporządzeń, wynika, że reguła wyrażona w § 64 ust. 1 ZTP będzie miała zastosowanie jedynie w dwóch przypadkach, tj. powoływanych w skład Rady Ministrów przewodniczących określonych w ustawach komitetów (art. 147 ust. 4 Konstytucji).
W przypadku Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w przepisie upoważniającym organy te należy wskazywać zgodnie z nazwami przyjętymi w Konstytucji.
W § 64 ust. 2 ZTP wyrażono ogólną zasadę określania ministrów upoważnionych do wydawania rozporządzeń poprzez wskazanie nazwy działu administracji rządowej, którym dany minister kieruje, ustaloną w art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 928). Wyjątek przewidziano dla dwóch ministrów: Ministra Obrony Narodowej oraz Ministra Sprawiedliwości, których wskazuje się ich nazwami własnymi.
W sytuacji gdy dany minister kieruje kilkoma działami administracji rządowej, w przepisie upoważniającym należy powołać jedynie nazwę tego działu, którego dotyczy zakres spraw przekazywanych w upoważnieniu. Z komentowanego przepisu wynika, że w przypadku gdy organem upoważnionym jest minister, jego nazwy nie należy podawać według nazwy ministerstwa, którym kieruje.
3. Rodzaj aktu wskazany w upoważnieniu do wydania rozporządzenia
Drugim elementem upoważnienia do wydania rozporządzenia jest wskazanie rodzaju aktu. Wskazanie formy aktu jest z reguły poprzedzone wyrażeniem "w drodze", np. „Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia”.
4. Zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu
4.1. Definicja zakresu spraw
Zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu to kolejny element upoważnienia ustawowego. Określa on przedmiot aktu wykonawczego i jednocześnie granice prawotwórczej działalności upoważnionego organu. Najczęściej przedmiotem tym są:
+ sprawy służące uszczegółowieniu regulacji ustawowych,
+ sprawy o charakterze technicznym, organizacyjnym lub ulegające częstym zmianom.
Określenie granic oznacza, że: organ ten nie może w wydanym przez siebie akcie uregulować spraw nieobjętych zakresem upoważnienia oraz nie może odesłać do uregulowania w akcie prawnym niższego rzędu (np. zarządzenia) spraw, dla których przewidziano formę rozporządzenia. Dotyczy to zarówno spraw, dla których regulację taką przewidują wprost przepisy ustawy, jak i spraw, dla których przewidziano możliwość uregulowania w takiej.
Wykonawczy charakter rozporządzenia oznacza, że upoważnienie do jego wydania, zawarte w ustawie, musi być tak sformułowane, żeby zakres spraw przeniesionych do uregulowania w tej formie obejmował tylko takie sprawy, które są uregulowane w ustawie i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w postanowieniach ustawy. Przekazane do materii „rozporządzeniowej” mogą być wyłącznie takie sprawy, których uregulowanie ma służyć wykonaniu przepisów ustawy upoważniającej. Tym samym musi istnieć bezpośredni związek między określeniem przedmiotu regulacji rozporządzenia a regulacjami przyjętymi w ustawie upoważniającej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie „upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek”.
Określenie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu wiąże się przede wszystkim z określeniem granic tzw. materii ustawowej, a zatem tych spraw, które nie mogą być uregulowane w aktach prawnych innej rangi niż ustawa. Zagadnieniem tym wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, wskazując, iż nie jest dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej, np. przez "dozowanie" zakresu stosowania instytucji ustawowych za pomocą definiowania kluczowych pojęć. Wymaganie umie...
gosicka