PA Zrodla.pdf

UNIWERSYTET ŚLĄSKI

W KATOWICACH

WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI

Źródła prawa

administracyjnego, normy

techniczne, zwyczajowe,

orzecznictwo.

Prawo administracyjne tworzy wielka liczba norm prawnych zawartych w ustawach,

rozporządzeniach, uchwałach, zarządzeniach, statutach i innych aktach. Ponadto trzeba zwrócić uwagę

na orzecznictwo sądowe i zwyczaj.

Termin źródło prawa nie jest jednoznaczny. Nadaje mu się różne znaczenia. Niekiedy uważa się,

że źródłem prawa jest to, z czego można dowiedzieć się, jaka jest treść norm prawnych. Są to źródła

poznania . Takimi źródłami poznania są organy publikacyjne, w których ogłaszane są akty normatywne.

W Polsce przede wszystkim Dziennik Ustaw i Monitor Polski - Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej

Polskiej oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe.

Według innego ujęcia źródłem prawa jest sam akt, w którym zawarte są normy prawne. Tak

rozumiane źródła prawa stanowią czynnik porządkujący normy prawne, ich wielką liczbę i wzajemny

stosunek. Źródłem prawa jest więc forma, w której normy prawne powstają i są ogłaszane. Takie źródła

prawa w rozumieniu formalnym , prawniczym są przedmiotem naszego zainteresowania.

W każdym państwie istnieje więcej niż jeden rodzaj źródeł prawa. Dlatego też wyłania się

problem hierarchii źródeł prawa i ich systematyzacji. Przez system źródeł prawa danego państwa

rozumie się całokształt jego źródeł w ich wzajemnym powiązaniu, ujmowanym z punktu widzenia tego,

co jest im wspólne i co je różnicuje.

Źródła prawa administracyjnego w znaczeniu prawniczym nie są inne niż źródła prawa wielu

innych gałęzi prawa. Nauka o źródłach prawa należy do teorii prawa. jeśli jednak zajmuje się nimi nauka

prawa administracyjnego, to czyni to z dwóch ważnych względów.

Teoria prawa omawia źródła prawa ogólnie, dla potrzeb ogółu nauk prawniczych. W nauce

prawa administracyjnego uwzględnia się szczególne potrzeby tej gałęzi prawa w zakresie problemów

źródeł prawa. Po drugie, niektóre ze źródeł prawa - dotyczy to właściwie większości źródeł - pochodzą

od organów administracji publicznej; ich stanowienie stanowi istotny fragment działalności tych

organów.

W systemie źródeł prawa można wyróżnić pewne grupy źródeł. I tak przyjmując jako kryterium

podziału pozycję organu stanowiącego prawo można wyodrębnić:

a) źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa,

b) źródła prawa stanowione przez organy terenowe.

Mówiąc o organach centralnych mamy na uwadze centralne organy władzy ustawodawczej

(Sejm i Senat), jak i władzy wykonawczej - Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie i inne organy

administracji centralnej, a gdy chodzi o organy terenowe - to organy rządowej administracji ogólnej i

specjalnej niezespolonej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego.

Z innego punktu widzenia źródła prawa można podzielić na:

a) źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji),

b) źródła prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji).

Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć należy akty zawierające generalne i

abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych;

ujmując krótko zawierają ogólnie obowiązujące uregulowania. Uregulowania te mogą dotyczyć

obywateli i osób prawnych w ogóle bądź, określonych ich kategorii. Krąg adresatów norm prawnych

zawartych w tych źródłach jest więc szeroki i dlatego należy je zaliczyć do źródeł powszechnie

obowiązujących.

Źródła prawa wewnętrznego tworzą odrębny układ norm prawnych, skierowanych nie do

obywateli i osób prawnych w ogóle, ale regulujących tylko stosunki wewnątrz samego aparatu

administracji publicznej, skierowanych do adresatów stanowiących ogniwa, części składowe tego

aparatu jako takie i stąd poddanych odrębnym sankcjom. O charakterze przepisu prawnego nie decyduje

jednak jego nazwa, lecz jego treść, charakter w jakim występuje adresat normy prawnej oraz charakter

sankcji. Zdarzało się i może zdarzyć się, że pod nazwą przewidzianą dla przepisów wewnętrznych

(zarządzenie, pismo okólne itp.) mieszczą się przepisy prawne zobowiązujące lub uprawniające

obywateli, a więc przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi jednak o ustalenie kryterium

podziału przepisów prawnych, które pozwala dokonać podziału z punktu widzenia ich treści, a nie ze

względu na formę.

Przechodząc do omówienia źródeł prawa administracyjnego rozpocząć należy od źródeł

stanowionych przez centralne organy państwa, przy czym omawiać je będziemy w zależności od

miejsca, jakie poszczególne źródła zajmują w hierarchii źródeł prawa.

Źródła prawa stanowione przez organy centralne

Konstytucja

Całość norm prawnych obowiązujących w danym państwie stanowi system prawa. Hierarchiczne

usytuowanie źródeł prawa i w związku z tym również norm prawnych nadaje całemu zestawowi norm

charakter systemu. Takie ukształtowanie systemu norm prawa zakłada istnienie konstytucji, pojmowanej

jako zespół norm regulujących podstawowe zagadnienia ustroju państwa, w tym i tryb stanowienia

prawa.

Od 17 października 1997 r. naczelne miejsce w systemie źródeł prawa zajmuje Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) zwana dalej Konstytucją.

Konstytucja jest najwyższym prawem RP, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja

stanowi inaczej (art. 8). Konstytucja określa, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale

i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 ust. l).

Dla prawa administracyjnego istotne znaczenie mają przepisy Konstytucji, zawarte w rozdziale

I zatytułowanym "Rzeczpospolita", poświęcone podstawowym zasadom ustroju państwa, w rozdziale

II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", w rozdziale III "Źródła prawa", w rozdziale VI

"Rada Ministrów i administracja rządowa", w rozdziale VII "Samorząd terytorialny" oraz w rozdziale IX

"Organy kontroli państwowej i ochrony prawa."

Szczególne znaczenie ma art. 2 Konstytucji stanowiący, że "Rzeczpospolita jest

demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz

art. 7 według którego "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa."

Konstytucja określa kompetencje Prezydenta RP, Rady Ministrów (Rządu), Prezesa Rady Ministrów

oraz ustala pozycję ministrów i innych członków rządu oraz wojewodów i samorządu terytorialnego w

systemie organizacji państwa.

Konstytucja przesądza o istnieniu samorządu terytorialnego. Według art. 16 Konstytucji" Ogół

mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę

samorządową" (ust. l). Skoro według art. l ust. 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu

zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603) jednostkami

zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są gminy, powiaty i województwa, to w

konsekwencji uregulowań konstytucyjnych konieczne było wprowadzenie samorządu terytorialnego nie

tylko w gminach, ale również w powiatach i województwach.

Art. 17 Konstytucji przewiduje, że: "W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe,

reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym

wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" (ust. l). W drodze

ustawy można tworzyć inne rodzaje samorządu. Rozdział III Konstytucji normuje interesujące nas

zagadnienie źródeł prawa; świadczy o wadze problemu źródeł prawa.

Ustawa

Po Konstytucji kolejne miejsce w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego zajmuje

ustawa. W myśl art. 120 Konstytucji "Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co

najmniej połowy ustawowej liczby posłów chyba że Konstytucja przewiduje inną większość." Sejm jest

jedynym organem w naszym państwie, który ma prawo uchwalania ustaw.

Ustawa zajmuje szczególne miejsce w systemie źródeł prawa. W demokratycznym państwie

prawnym ustawa stanowi formę i środek realizacji suwerennego rozstrzygania przez naród, za

pośrednictwem swych przedstawicieli, spraw państwa. Zaś administracja publiczna może tylko wówczas

legalnie działać, o ile jej działanie znajduje podstawy i uzasadnienie w obowiązujących ustawach.

Z powyższego założenia wynikają dwie ważne dla administracji zasady:

l) zasada nadrzędności ustawy w systemie prawa, zgodnie z którą wszystkie inne źródła prawa muszą,

nie tylko formalnie, być zgodne z ustawami, lecz również materialnie powinny służyć ich wykonywaniu,

nawet wówczas, gdy tylko konkretyzują przepisy ustawowe,

2) zasada wyłączności ustawy (wyłącznej materii ustawowej), zgodnie z którą najważniejsze dla

funkcjonowania państwa i jego organów oraz dla życia obywateli sprawy powinny być rozstrzygane

wyłącznie w drodze ustawowej, a nie w drodze innych aktów normatywnych.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że hierarchiczna budowa porządku prawnego zakłada, iż akt

niższej rangi nie może być sprzeczny z aktem wyższej rangi. jeśli taka sprzeczność wystąpi to należy ją

usunąć. Wynika stąd potrzeba badania konstytucyjności ustaw oraz zgodności aktów niższej rangi z

aktami wyższej rangi, a zwłaszcza z ustawą. Badanie takie to zadanie sądów konstytucyjnych (u

nas Trybunału Konstytucyjnego).

Natomiast jeżeli chodzi o akty normatywne z mocą ustawy, to obecnie pod rządem Konstytucji z

1997r. instytucja rozporządzeń z mocą ustawy może pojawić się tylko w stanie nadzwyczajnym,

a mianowicie w czasie stanu wojennego. I tak według art. 234 Konstytucji, jeżeli w czasie stanu

wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów wydaje

rozporządzenia z mocą ustawy. Rozporządzenia te mogą dotyczyć zasad działania organów władzy

publicznej, ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela oraz podstaw, zakresu i trybu

wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Ograniczenia, o których mowa,

muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia. Rozporządzenia z mocą ustawy, wydawane przez Prezydenta

RP mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Rozporządzenia te podlegają

zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Odmowa zatwierdzenia przez Sejm bądź też nie

przedstawienie do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu Sejmu pociągałaby za sobą utratę mocy

obowiązującej tych aktów prawodawczych.

Kolejnym w hierarchii źródłem prawa administracyjnego są ratyfikowane umowy

międzynarodowe. Konstytucja z 1997 r. jest pierwszą polską konstytucją., która reguluje zagadnienia

skuteczności norm prawa międzynarodowego w polskim prawie wewnętrznym, a więc również w

prawie administracyjnym. O tej kwestii przesądzają art. 2 Konstytucji stanowiący, że Polska jest

demokratycznym państwem prawnym oraz art. 9 według którego "Rzeczpospolita Polska przestrzega

wiążącego ją prawa międzynarodowego". Szerzej zaś kwestia ta została uregulowana wart. 87-91

Konstytucji, w rozdziale III "Źródła prawa".

Art. 87 ust. l Konstytucji zalicza ratyfikowane umowy międzynarodowe do źródeł prawa

powszechnie obowiązującego. Według art. 91 ust. l ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej

ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego, a więc wewnętrznego porządku prawnego

i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Z rozdziału III Konstytucji wynika, że spośród norm praw międzynarodowych tylko umowy

ratyfikowane są źródłami prawa wewnętrznego i częścią krajowego porządku prawnego. Ratyfikacja

umów międzynarodowych należy do Prezydenta RP jako reprezentanta państwa w stosunkach

zewnętrznych. Jednakże ratyfikacja niektórych umów międzynarodowych wymaga zgody wyrażonej w

ustawie. Ten wymóg odnosi się do umów międzynarodowych dotyczących:

 pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

 wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

 członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

 znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

 spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy (art.89 ust.l

Konstytucji).

Według art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w

ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Istnieją umowy międzynarodowe zatwierdzane przez Radę Ministrów oraz umowy resortowe,

które nie wymagają ratyfikacji (por. art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji). Konstytucja nie określa jednak

stosunku umów nie ratyfikowanych do prawa wewnętrznego. Można przyjąć, że ustawa, o której mowa

w art. 99 ust. 3, mająca określać zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania oraz wypowiadania umów

międzynarodowych uzupełni w tym względzie przepisy konstytucyjne. Jak z powyższego wynika

Konstytucja realizuje ideę transformacji generalnej ratyfikowanych umów międzynarodowych w prawo

polskie.

Konstytucja w art. 90 ust. l dopuszcza przekazanie organizacji międzynarodowej lub organowi

międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Nastąpić to

może na podstawie umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga szczególnego trybu

określonego wart. 90 ust. 2-4. Dzięki temu można przystąpić do organizacji typu integracyjnego, takich

jak Wspólnota Europejska i przyjąć prawo w niej stanowione. Potwierdza to art. 91 ust. 3 Konstytucji

stanowiący: ,Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej

organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając

pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami." Tak więc według Konstytucji prawo orga nizacji

międzynarodowej uzyskuje szczególną rangę, która polega na zapewnieniu mu pierwszeństwa przed

ustawami, które są z nim sprzeczne.

Rozporządzenie jest źródłem prawa, będącym jednocześnie formą działania administracji. Im

niższa jest pozycja organu stanowiącego ten akt w systemie organów administracji, tym bardziej

bezpośrednio służy on wykonywaniu zadań administracyjnych. Rozporządzenie jest przydatne wówczas,

gdy administracja w celu wykonania ustawy musi lub może regulować nie tylko indywidualne sprawy,

ale większą, dokładnie nie określoną liczbę równorzędnych przypadków. Tą drogą wprowadza się

regulację obowiązującą na dużym terytorium, wobec znacznej liczby podmiotów i przez pewien okres

czasu.

Rozporządzenia są aktami normatywnymi wydawanymi na podstawie upoważnień ustawowych

przez organy władzy wykonawczej. Rozporządzenia jako źródła prawa stanowią przejaw prawodawstwa

delegowanego, dekoncentracji prawotwórstwa. Rozporządzenia wydawane są na podstawie upoważnień

ustawowych o charakterze specjalnym bądź generalnym. W hierarchii źródeł prawa rozpo rządzenia

zajmują pozycję niższą niż ustawa, chociaż - podobnie jak ustawa zawierają normy prawne powszechnie

obowiązujące.

Upoważnienie do wydawania rozporządzeń dla władzy wykonawczej ma na celu odciążenie

ustawodawcy parlamentarnego. Według zasady podziału władz stanowienie prawa należy do

ustawodawcy parlamentarnego. Mimo "powodzi" ustaw ustawodawca ten we współczesnym państwie

nie jest w stanie zaspokoić zapotrzebowania na regulację prawną, tym bardziej nadzwyczaj trudno

sprostać byłoby temu zadaniu w okresie transformacji ustrojowej. Dlatego konstytucja stwarza

ustawodawcy możliwość przeniesienia w części władzy prawodawczej na organy władzy wykonawczej,

które wykorzystują przyznane im uprawnienia do stanowienia prawa przez wydawanie rozporządzeń.

Rozporządzenie nie ma zastępować ustawy , lecz ją odciążyć od szczegółów technicznych,

uregulowań zmiennych w czasie, postanowień ściśle fachowych o niewielkim znaczeniu politycznym. Z

tych przyczyn rozporządzenie jest dla władzy wykonawczej niezbędne.

Rozsądne zastosowanie instytucji rozporządzenia nie prowadzi do utraty władzy przez

parlament; wręcz odwrotnie - przez jego odciążenie od politycznie nieistotnych szczegółów - pozwala

mu poświęcić się z należytą uwagą istotnym rozstrzygnięciom o większej wadze politycznej.

Organy uprawnione do wydawania rozporządzeń mogą wydawać uchwa ły (Rząd) i zarządzenia

(organy monokratyczne). Zachodzi pytanie, czym różnią się rozporządzenia od uchwał i zarządzeń

normatywnych.

Problem ten można ująć w ten sposób, że rozporządzenie jest właściwą formą stanowienia prawa

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: