NAUKA ADMINISTRACJI
Urszula Cieślik
Temat: ROLA PRAWA W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”
art.7 Konstytucji RP z 1997r.
Słowo administracja oznacza służenie, wykonywanie czynności podporządkowanej rozkazom. Jest synonimem pomocy, przewodnictwa, zarządzania. Rozumiemy je jako wszelką zorganizowana działalność zmierzającą do osiągnięcia pewnych celów. Istotnym spostrzeżeniem jest także fakt, iż od momentu powstania państwa prawa istnieje wraz z nim nierozłącznie administracja. Więc działalność jej jest trwała, celowa i planowa. Sprawowana jest przez państwo, a więc przez organy państwowe jak też przez związki publiczno prawne i inne podmioty administracyjne. Choć formy jej działalności są różne, podobnie jak i formy samej administracji publicznej, możemy wyodrębnić całą paletę ich działalności w jej stosunkach zewnętrznych, zwłaszcza w stosunkach z obywatelami i to w tej dziedzinie administracja publiczna podejmuje większość wszelkich czynności prawnych o zróżnicowanym charakterze . Organy administracji publicznej mogą działać tylko w relacji do prawa. Działanie ich więc musi w całości być oparte na
prawie oraz musi być regulowane przez przepisy prawa np: w administracji prywatnej sami tworzymy sobie prawo i normy, kształtując je według własnych potrzeb, a tutaj niestety nie można, gdyż działanie administracji publicznej zgodnie z prawem jest istotnym elementem ustroju państwa. Poza stosowaniem prawa w administracji publicznej, może ona je tworzyć, lecz tylko jako prawo wykonawcze. Sumując zatem znaczenie prawna w administracji, zauważymy, że najważniejszym prawem jest prawo normujące jej działalność, choć i te pochodząc z różnych okresów dziejowych tworzenia organu administracyjnego, ciągle dostosowuje się do co raz to nowych realiów ustrojowych i politycznych.
Cała działalność administracji publicznej musi być regulowana przez przepisy prawa. Wiąże się to z powstaniem wielu problemów i sporów co do jego egzekwowania . Często stojąc przed dylematem jak dalece ma sięgać ingerencja prawodawcy w działalność administracji państwowej, szukamy odpowiedzi zastanawiając się , którego wyboru dokonać. Czy działalność administracji ma być twórcza, swobodna oraz kierująca się względem celowości w ramach stworzonych ustaw? Czy może należy działanie jej ograniczyć za pomocą wprowadzenia kolejnych norm prawnych? Zbytnie skrępowanie jej działania może doprowadzić jednak do ograniczonego funkcjonowania administracji co doprowadzić może do sytuacji gdzie organ administracyjny zasłaniając się niemożnością wykonania konkretnego zadania, ograniczeniami niezezwalających na to przepisów nie udzieli nam zezwolenia lub konkretnej odpowiedzi w interesującej nas kwestii. Dlatego musimy kontrolować w jakiś sposób metody działania administracji publicznej oraz legalność jej postępowania zostaje egzekwowana. Pozostawienie jej szerokiej swobody prawnej spowodowałoby powstanie kolejnego problemu, zwłaszcza w zakresie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Różnorodność działania administracji jak i tworzenie wielu nowych norm prawnych zmusiło do stworzenia pewnego systemu instytucji kontrolnych i zróżnicowania form kontroli. Możemy wyróżnić trzy takie instytucje: organy państwowe niezawisłe od administracji publicznej np: Kontrola Parlamentarna, instytucje kontrolne znajdujące się w systemie administracji np: organ Najwyższej Izby Kontroli tz. kontrola państwowa oraz inne instytucje i społeczeństwo np: Rzecznik Praw Obywatelskich – ta ostatnia wynika z postulatu ochrony jednostki przed nielegalnym działaniem administracji.
Kolejnym problemem jest interpretacja prawa administracyjnego przez kogoś, kto będzie je stosował. Czy wykwalifikowany pracownik, który poradzi sobie z zastosowaniem odpowiednich przepisów ogólnych w zależności od zmieniającego się systemu? Czy urzędnik o mniejszych kwalifikacjach, który nie poradzi sobie z ogólnymi ustaleniami przepisów i egzekwować je będzie w innym celu niż ustalono. Tego typu problem wiążący jest z problemem techniki jaką należy stosować w prawodawstwie dla samej administracji. Czy mają to być przepisy ogólne, posiadające trwały charakter, nie wymagający zmian? Czy tworzyć przepisy szczegółowe, które szybciej będą ulegać dezaktualizacji? Demokratyzm w założeniach jakie z niego wynikają wymaga konieczności określenia przez parlament granic regulacji administracji. Oznacza to- eliminacje lawiny przepisów administracyjnych , powodujących dezorientację w wyborze obowiązującego w danym czasie przepisu przez organ administracyjny jak i podmiot, na który on oddziałuje. Jest to jednak do dzisiejszego dnia nie możliwe do wykonania. Możemy jedynie starać się zastosować ograniczenia zamieszczając je w rozsądnych granicach prawodawstwa i szukać kolejnych sposobów ograniczających tworzenie nadmiernej liczby przepisów administracyjnych (art. 87 i 92-94 Konstytucji RP 1997r.). „ŹRÓDŁA PRAWA
Art. 87.1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowe.
Art. 92.1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
2. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.
Art. 93.1. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty.
2. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
3. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.
Art. 94.Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.”
Często porusza się także temat kontroli obywateli nad organami administracji zawodowej w zakresie tworzenia przez nią prawa . Wysuwa się wiele postulatów zawierających dyrektywy prakseologiczne mające na celu demokratyzację ustawodawstwa administracyjnego. Zakres możliwości tworzenia prawa zawiera art. 118 Konstytucji RP, który mówi nam kto może je stanowić występując z inicjatywą ustawodawczą.” Art. 118.
1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów.
2. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa.
3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania. ''
Przez prawo został określony sposób tworzenia aktów administracyjnych. W momencie tworzenia prawa należy wziąć pod uwagę: skutki jakie ono może wywołać, potrzebę i konieczność jego tworzenia,osiągnięcie jego celowości, odbiór przez adresata.
Więc planowanie i prognozowanie celowości tworzonych dyrektyw prakseologicznych nie zawsze zostaje zaakceptowane, wiele z nich nigdy nie zostaje opublikowanych. Należy więc brać pod uwagę zamierzone i niezamierzone skutki jakie wywoła wydanie takiego aktu. Gotowe akty, ustawy muszą być podane do wiadomości publicznej np: w Dzienniku Ustaw, w Dzienniku Urzędowym, w Monitorze Polskim. Musimy także pamiętać, by tworzyć takie przepisy które mają szanse zostać zrealizowane i przestrzegane. Czy zastosowanie się do nich, spełnią określone normy tworzenia aktów normatywnych i czy przewidywane sankcje za jego złamanie są adekwatne do ogólnie przyjętego prawa. Np: ustawa z 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży- nakłada na organ administracyjny obowiązek, który jest trudny do wykonania. Nie powinno się także zamieszczać wypowiedzi mających charakter apeli, czyli takich które są niemożliwe do wyegzekwowania. Powinno się uchylać przepisy nieaktywne, tworząc na ich miejsce normy jasne i zrozumiałe w szczególności, gdy tworzone są przez organy różnego szczebla. Często ustawodawca w tworzonych podstawowych aktach zamieszcza „słowniczki” objaśniające treść określeń używanych w danej ustawie. Pomocne są one także przy podnoszeniu poziomu znajomości norm prawnych jak i ich interpretacje.
Ważną rolę w zrozumieniu i stosowaniu przepisów w obrębie administracji odgrywa ich rozpowszechnianie. Jak już wcześniej nadmieniłam publikując je w Dzienniku Ustaw, w Dzienniku Urzędowym, w Monitorze Polskim, Dzienniku Resortowym, w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wysyłanie na różne szkolenia, instruktarze urzędników administracji, wydawanie specjalistycznych czasopism ułatwia osiągniecie tego celu. Pamiętajmy jednak, ze administracja nie ma obowiązku upowszechniania wszystkich obowiązujących norm. Publikuje się tylko takie prawa, które dotyczą szerszego grona adresatów np: prawo podatkowe, (obowiązek składania rozliczeń w US). a inne dotyczące mniejszej liczby zainteresowanych przekazywane są na żądanie zainteresowanego podmiotu np: prawo budowlane. Mamy jednak obowiązek pamiętać, iż nie przestrzeganie prawa wiąże się z nakładaniem wielu rodzaju sankcji zarówno dla aparatu administracyjnego (odpowiedzialność służbowa i dyscyplinarna) jak i dla zwykłego obywatela
(kara administracyjna), pozbawienie nadanych uprawnień. Aby zachować celowość w przestrzeganiu prawa w administracji stosuje się także kontrolę nieoficjalną: kontrola w małych grupach społecznych takich jak szkoła, rodzina. Prowadzi ona do publicznej dezaprobaty, utraty prestiżu, może ona okazać się bardziej skuteczna, niż kontrola i kara oficjalna. Ogólnie wiadomo, iż obywatel przestrzega prawa, bo albo się z nim zgadza, bo inni go przestrzegają lub w obawie przed
sankcjami organu administracyjnego. W wielu jednak przypadkach nieprzestrzeganie normy prawnej przez obywatela jest spowodowane niemożnością jego wykonania z przyczyn od niego niezależnych( wprowadzenie obowiązku posiadani gaśnicy w samochodzie, gdy nie jest ona dostępna na rynku). Często także niestosowanie się do obowiązującego prawa ma charakter ekonomiczny, gdyż łamanie zasad pozwala na uzyskanie wielu korzyści nie ponosząc kosztów (brak opłat w firmie na rzecz urzędów). Jedną z charakterystycznych cech norm prawa administracyjnego jest możliwość zastosowania przymusu państwowego w celu jego wykonania
Wiec przy tworzeniu prawa przez administrację publiczną ważnym zadaniem jest realizacja takich wartości prawnych, aby akceptowało je społeczeństwo. W szczególności należy zwrócić uwagę na wartości polityczne (demokratyzm działaniowy), ekonomiczne (gospodarcze) oraz wartości uznawane przez związki wyznaniowe (normy moralne) i obyczajowe.
Źródła:
- Z. Leoński „ Nauka administracji”
- E. Ochędowski „ Prawo administracyjne”
- Konstytucja RP 1997 r.
- http://www.cotojest.info/prawo_administracyjne_273.html
- http://www.sciaga.pl/tekst/53112-54-prawo_a_administracja
Ulcia2911