Tadeusz Aziewicz1 TRANSFORMACJA GOSPODARKI KOMUNALNEJ W POLSCE Rola samorzdw lokalnych w sektorze usug komunalnych. Zmiany prawno- -administracyjne po roku 1989. Formy organizacyjne jednostek sektora komunalnego. Umowy cywilnoprawne. Przebieg i efekty procesu przeksztace sektora komunalnego. Podsumowanie. Bibliografia. 1. Rola samorzdw lokalnych w sektorze usug komunalnych 1.1. Zadania gminy w sferze komunalnej Reforma samorzdowa w Polsce rozpocza si w 1990 r. Podstawowym aktem prawnym konstytuujcym system demokracji lokalnej staa si ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie terytorialnym. Ustawa ta okrelia m.in. zakres zada gminy. Zadania te zwizane s z infrastruktur techniczn, spoeczn, adem przestrzennym, ochronrodowiska, a ich wykonywanie suy przede wszystkim ksztatowaniu warunkw ycia spoecznoci lokalnej. Zadania wasne gminy obejmuj m.in. sprawy: -wodocigw i zaopatrzenia w wod, -kanalizacji, - usuwania i oczyszczania ciekw, -wysypisk i utylizacji odpadw komunalnych, -zaopatrzenia w energi elektryczn i ciepln, -lokalnego transportu zbiorowego, -zieleni komunalnej, -cmentarzy komunalnych. Pojcie gospodarka komunalna zostao przez ustawodawc zdefiniowane bardzo oglnie. Zgodnie z art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna to wykonywanie zada o charakterze uytecznoci publicznej w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wsplnoty. Gospodarka komunalna obejmuje w szczeglnoci zadania o charakterze uytecznoci publicznej, ktrych celem jest biece i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludnoci w drodze wiadczenia usug powszechnie dostpnych. Niemal wszystkie zadania z zakresu gospodarki komunalnej realizowane s odpatnie, jednak konieczno zapewnienia przez gmin poday usug na takim poziomie, aby mona byo zrealizowa postulat powszechnego dostpu powoduje, e organy gminy nierzadko ustalaj ceny nie pokrywajce penych kosztw ich wytworzenia. W efekcie instytucje wiadczce te usugi s w podwjny sposb uzalenione od gminy - przez fakt, e organy gminy okrelaj ceny niektrych usug i przez to, e wiadczenie tych usug moliwe jest tylko pod warunkiem Tadeusz Aziewicz - ekonomista, autor licznych publikacji, by prezesem Urzdu Ochrony Konkurencji i Konsumentw, wiceprzewodniczcym Sejmiku Samorzdowego wojewdztwa gdaskiego oraz radnym miasta Gdyni dofinansowania z budetu gminy2 (np. komunikacja miejska) lub z zyskownej czci dziaalnoci przedsibiorstwa wielobranowego (subsydiowanie krzyowe). Ponadto w przypadku dziaalnoci w sferze infrastruktury technicznej warto zwrci uwag na problemy zwizane z: -niepodzielnoci techniczn urzdze infrastrukturalnych, - wysok kapitaochonnoci cyklu inwestycyjnego, -jednoczesn produkcj, dostaw i konsumpcj, - znacznym zrnicowaniem w czasie zapotrzebowania na usugi, -wysokim stopniem nieelastycznoci popytu wzgldem ceny. 1.2. Zaspokajanie potrzeb publicznych przez gmin a racjonalne dziaanie przedsibiorstw Zgodnie z ustaw samorzdow gmina odpowiedzialna jest za zapewnienie odpowiedniej poday usug, co nie oznacza koniecznoci bezporedniej ich realizacji. W celu wykonywania zada gmina moe tworzy jednostki organizacyjne, w tym przedsibiorstwa oraz zawiera umowy dotyczce dostarczania usug z innymi podmiotami. Wybr formy organizacji usug komunalnych jest elementem polityki gminy. Celem dziaania gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb spoecznoci lokalnej, a nie denie do osignicia zysku. Dlatego dziaalno gospodarcza gminy prowadzona w oparciu o podmioty komunalne moe pozostawa w sprzecznoci z rynkowymi zasadami dziaalnoci gospodarczej. W efekcie mog pojawi si rozbienoci pomidzy potrzebami publicznymi spoecznoci lokalnej a wymaganiami efektywnoci ekonomicznej podmiotw wiadczcych te usugi. Moe to prowadzi do rozbienoci celw gminy jako organizatora usug komunalnych oraz podmiotw je wiadczcych. Samorzdy, zajmujc si realizacj usug komunalnych, wystpuj w dwch rnych rolach, przedsibiorcy, ktry powinien by zorientowany na maksymalizacj zysku i reprezentanta interesw spoecznoci lokalnej, ktry musi uwzgldnia priorytety swoich wyborcw. Warunkiem wdroenia rozwiza rynkowych w gospodarce komunalnej jest przezwycienie tej sprzecznoci. Mona to osign poprzez prywatyzacj przedsibiorstw oraz skupienie si na roli regulatora - organizatora rynku lub klienta, ktry kupuje usugi w ramach procedur okrelonych ustaw o zamwieniach publicznych. 1.3. Cele restrukturyzacji sektora komunalnego Wprowadzanie mechanizmw rynkowych do gospodarki komunalnej wynika z denia do: -poprawy jakoci usug komunalnych, -minimalizacji wydatkw budetowych przy niezmienionym zakresie i jakoci usug, -wyeliminowania wpywu czynnikw politycznych na decyzje gospodarcze, -racjonalizacji konsumpcji niektrych dbr i usug komunalnych poprzez eliminacj lub zmniejszenie dotacji lub subsydiw, -zaangaowania kapitau prywatnego w inwestycje komunalne. Osignicie tych celw nie jest atwe i wymaga wiadomego kreowania i utrzymywania przez gmin ukadw konkurencyjnych oraz regulacji przedsibiorstw dziaajcych w warunkach monopolu. 1.4. Rozwj infrastruktury 2 E. Malinowska, W. Misig, Finanse publiczne w Polsce, ODDK sp .z o.o., Gdask 2002 r. , s. 461 Realizacja usug komunalnych wymaga zaplecza w postaci odpowiedniej infrastruktury. W momencie rozpoczcia reformy samorzdowej gminy przejy mienie w niewielkim stopniu dostosowane do nowych wyzwa, wymagajce znacznych nakadw kapitaowych - zarwno w celu odtworzenia majtku zakadw, ktre ulegy zuyciu, jak i rozbudowy obiektw oraz modernizacji. Obowizek zapewnienia obywatelom dostpu do podstawowych urzdze infrastrukturalnych nie jest rwnoznaczny z obowizkiem budowy sieci i urzdze infrastrukturalnych ze rodkw publicznych. Zadaniem samorzdu jest doprowadzeni do tego, aby takie urzdzenia istniay, a mieszkacy gminy mogli z nich korzysta. Wadze gminne mog wypenia swoj rol tworzc warunki dla dziaalnoci prywatnych podmiotw gospodarczych inwestujcych rodki w rozwj infrastruktury na zasadach komercyjnych. Na obecnym etapie procesu transformacji finansowanie inwestycji komunalnych z kapitau prywatnego lub ze rodkw uzyskiwanych przez przedsibiorstwa ma znacznie marginalne. Kapita zagraniczny stanowi niewielk cz oglnego kapitau przedsibiorstw komunalnych. W innych sektorach gospodarki zaangaowali si powani inwestorzy zagraniczni, z ronych powodw omijajc sektor usug komunalnych. Warto zauway znaczny wzrost inwestycji zagranicznych w sektorze energetycznym po wejciu w ycie nowego prawa energetycznego wprowadzajcego niezaleny system regulacji w sektorze (podwojenie w latach 1997-1999). Zasadniczy ciar zwizany ze sfinansowaniem wydatkw na zakup lub wytworzeniem materialnych skadnikw majtku niezbdnych do realizacji zada samorzdu spoczywa na budecie gminy. Gmina moe finansowa inwestycje komunalne z nastpujcych rde: -biecych dochodw, -poyczek dugoterminowych (do okrelonego ustaw procentu dochodw), - dotacji celowych przekazanych przez rzd lub inne organy. Gwnymi partnerami samorzdw w zakresie finansowania inwestycji s: Fundusze Ochrony rodowiska (fundusz narodowy i wojewdzkie) oraz banki komercyjne, fundusze inwestycyjne i zagraniczne agencje pomocowe. Ceny usug na og ustalane s na poziomie zbyt niskim, aby umoliwi rozwj przedsibiorstwom. Inwestycje w celu rozwoju infrastruktury komunalnej od pocztku polskiej transformacji stay si jednym z priorytetw wadz gminnych. 2. Zmiany prawno-administracyjne po roku 1989 Proces przeksztace wasnociowych i organizacyjno-prawnych sektora usug komunalnych rozpocz si wraz z reform samorzdow w 1990 r. Do tego czasu usugi komunalne byy realizowane przez przedsibiorstwa dziaajce w oparciu o ustaw o przedsibiorstwach pastwowych, podlegajce tzw. terenowym organom administracji pastwowej oraz zakady budetowe. 2.1. Przedsibiorstwa dziaajce w oparciu o ustaw o przedsibiorstwie pastwowym W kocu lat osiemdziesitych w naszym kraju funkcjonowao ponad 800 przedsibiorstw zajmujcych si realizacj usug komunalnych w oparciu o ustaw o przedsibiorstwach pastwowych. Zgodnie z t ustaw organy przedsibiorstwa (przede wszystkim rada pracownicza - samorzd zaogi) posiadaj wiele uprawnie, ktre wedug prawa cywilnego przysuguj wacicielowi. Organ zaoycielski uzyskuje uprawnienia majtkowe w stosunku do majtku przedsibiorstwa dopiero w momencie jego likwidacji. Nowela do ustawy o gospodarce gruntami i wywaszczeniach spowodowaa, e przedsibiorstwa te z dniem 5 grudnia 1990 r. stay si wacicielami mienia i uytkownikami wieczystymi gruntw gminnych. Warto zauway, e obowizujce prawo nakada na omawiane przedsibiorstwa znaczne ograniczenia samodzielnoci, m.in.: -statutowo okrelony rodzaj produkcji i usug, -prawo wadczego wkraczania organu zaoycielskiego w biece sprawy przedsi- biorstw, - prawo narzucania przedsibiorstwom obowizku realizacji okrelonych zada produkcyjnych i usugowych oraz zwizanych z tym zada inwestycyjnych. Poniewa forma przedsibiorstwa komunalnego dziaajcego w oparciu o ustaw o przedsibiorstwach pastwowych nie zawiera w sobie mechanizmw proefektywnociowych waciwych gospodarce rynkowej, a silna pozycja samorzdu pracowniczego powoduje, e cele przedsibiorstwa w zbyt duym stopniu podporzdkowane s interesom pracownikw, ustawodawca, wprowadzajc reform, wypowiedzia si przeciwko...
myszka2212