Jarosz-Żukowska Sylwia
monografia
Zakamycze 2003
Konstytucyjna zasada ochrony własności.
Wykaz skrótów
EKPC - Europejska Konwencja Praw Człowieka (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)
ETPC - Europejski Trybunał Praw Człowieka
FTK - Federalny Trybunał Konstytucyjny
k.c. - ustawa z dnia 24 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)
KKZN - Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego
Konstytucja PRL - Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (t.j. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.)
Konstytucja RP - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
k.p.a. - ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
KPP - Kwartalnik Prawa Prywatnego
mpzp - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
OTK - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
PiP - Państwo i Prawo
protokół dodatkowy - Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)
PS - Przegląd Sądowy
PUG - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
p.u.m. - przepisy utrzymane w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.)
RPEiS - Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
SP - Skarb Państwa
ST - Samorząd Terytorialny
TK - Trybunał Konstytucyjny
u.g.g. - ustawa z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.)
u.s.g. - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Słowo wstępne
Wraz z uchwaleniem 2 kwietnia 1997 r. nowej Konstytucji RP nauka prawa stanęła przed koniecznością przeprowadzenia pogłębionej analizy jej postanowień, zwłaszcza tych, które stanowiły novum w stosunku do przepisów poprzednio obowiązujących lub takich, które zachowując dotychczasowe brzmienie wymagały odmiennej interpretacji z uwagi na inny kontekst systemowy oraz podstawy aksjologiczne, na których zbudowana jest obowiązująca ustawa zasadnicza. Do takich przepisów Konstytucji należą bez wątpienia te, które dotyczą własności.
Sposób ujęcia problematyki własności w Konstytucji był przedmiotem dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego oraz w piśmiennictwie prawniczym w okresie poprzedzającym uchwalenie Konstytucji. Doczekała się ona także ważnych ustaleń w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który odnosił się wielokrotnie do konstytucyjnej regulacji własności już w stosunkowo wczesnych rozstrzygnięciach zapadłych na gruncie nowego stanu prawnego. Dorobek doktryny oraz judykatury przyczynił się niewątpliwie do udzielenia odpowiedzi na wiele niełatwych pytań, jakie wiążą się z kwestią ochrony własności w Konstytucji. Wiele jednak z nich pozostało niewyjaśnionych, budzących wątpliwości. Potęguje je dodatkowo fakt, iż Konstytucja z 1997 r., pomimo że rozwiązała wiele kwestii wcześniej spornych, nie poradziła sobie jednak ze wszystkimi, dodając także wątpliwości nowe.
Niniejsza praca stawia sobie w związku z tym za cel ich prezentację, analizę stanowiska doktryny i orzecznictwa, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego, a także zaproponowanie sposobu rozwiązania niektórych wątpliwości, które rodzą się w procesie wykładni i stosowania Konstytucji.
Potrzeba podjęcia analizy problematyki ochrony własności wynika ponadto z tego, że nowe regulacje konstytucyjne niemal natychmiast stały się podstawą dla złożonych i z każdego punktu widzenia trudnych zmian w stosunkach własnościowych, zapoczątkowanych jeszcze na gruncie utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu noweli grudniowej z 1989 r. W ten sposób poprawność sformułowań ustawy zasadniczej została poddana swoistemu sprawdzianowi. Ustalenia poczynione w toku niniejszych rozważań powinny w konsekwencji dać odpowiedź, na ile konstytucyjne formuły o ochronie własności sprawdzają się w praktyce.
Na wstępie konieczne jest jednak precyzyjne określenie przedmiotu pracy, a więc wskazanie, o jakiej własności jest w niej mowa. Należy ona bowiem do typowych pojęć interdyscyplinarnych. Stanowi w pierwszym rzędzie kategorię ekonomiczną, zaś rolą prawa jest przyoblekanie jej we właściwe formy prawne. W znaczeniu prawnym pojęcie "własność" używane jest przynajmniej w dwóch znaczeniach: w szerszym (konstytucyjnym) i węższym (technicznoprawnym, cywilistycznym). Znaczenie własności w sferze stosunków społecznych nie wyczerpuje się na jej roli jako kategorii ekonomicznej i prawnej. Jest ona bowiem zjawiskiem, które występuje w sferze polityki, socjologii czy psychologii. Można nawet powiedzieć, że przedstawiciel każdej z wymienionych dziedzin czuje się kompetentny w kwestii pojmowania własności.
Przedmiotem niniejszej pracy jest własność w rozumieniu konstytucyjnym, nie zaś inne rozumienia własności, w szczególności cywilistyczne. Moim zamiarem jest bowiem, by cała materia będąca przedmiotem pracy koncentrowała się wokół pojęć ściśle konstytucyjnych, a więc: konstytucyjnego pojęcia własności, prawa do dziedziczenia, podmiotowego prawa do własności, zagadnienia dyferencjacji własności w Konstytucji oraz - co stanowi osnowę całej pracy - sposobu i konstytucyjnych granic jej ochrony.
Założone cele pracy znajdują swój wyraz w przyjętej systematyce. W rozdziale I analizie zostanie poddany w pierwszej kolejności przedmiot ochrony, jakiej własności udzielają przepisy art. 21 i 64 Konstytucji oraz ich wzajemny stosunek. Chodzi tu w szczególności o ustalenie, czy na gruncie obowiązującej Konstytucji uprawnione jest posługiwanie się szerokim, tzw. konstytucyjnym pojęciem własności, wynikającym ze specyfiki pojęć stosowanych w Konstytucji. Z tym wiąże się również pytanie, na ile autonomiczny charakter - w porównaniu z przepisami Kodeksu cywilnego - ma konstytucyjna gwarancja prawa do dziedziczenia. Analizować będę tutaj w szczególności stanowisko doktryny w tej kwestii oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Istotne będzie także porównanie orzeczeń TK wydanych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów oraz orzeczeń z okresu obowiązywania Konstytucji RP z 1997 r.
Kwestia konsekwencji wprowadzenia do Konstytucji poprzez art. 64 konstrukcji prawa do własności jako prawa podmiotowego będzie przedmiotem rozdziału II. Konieczna stała się bowiem analiza poszczególnych elementów normy wyrażonej w przepisie art. 64, pozwalających mówić, że jest on źródłem podmiotowego prawa do własności. Wymaga to określenia podmiotu tego prawa, jego treści oraz podmiotu zobowiązanego do jego realizacji. Niezbędne jest zatem ustalenie znaczenia zwrotów "każdy" oraz "ma prawo" jako wyrażających zakres podmiotowy prawa do własności oraz jego potencjał gwarancyjny.
Przedmiotem rozważań rozdziału III będzie natomiast problem wielopostaciowości własności. Jakkolwiek nie budzi dzisiaj wątpliwości odrzucenie znanego z Konstytucji z 1952 r. podziału na "typy" i "formy" własności, to jednak rodzi się pytanie o cel imiennego wyróżnienia własności "prywatnej", "państwowej" i "komunalnej" oraz konsekwencje takiego zabiegu. Z jednej strony chodzi tu o słuszność poglądów nadających własności prywatnej, o której mowa w art. 20 Konstytucji, walor własności dominującej, z drugiej zaś głoszących, iż wyróżnienie przez ustrojodawcę własności państwowej i komunalnej podyktowane było chęcią zapewnienia im szczególnych preferencji ochronnych.
W rozdziale IV podejmę próbę ustalenia konstytucyjnych granic ochrony własności w kontekście jej funkcji socjalnej, wyrażającej się w znanym z konstytucjonalizmu niemieckiego sformułowaniu, iż "własność zobowiązuje". W tym celu konieczna jest interpretacja konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ograniczeń wyznaczających treść i zakres ochrony prawa własności, a zwłaszcza wymienionych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości uzasadniających dopuszczalność takich ograniczeń. Wyrażone są one bowiem w znacznej mierze za pomocą zwrotów niedookreślonych i ocennych, dopuszczających pewne wartościowanie ze strony ustawodawcy, co w konsekwencji doprowadzić może do poszerzenia pola ingerencji w sferę prawa własności. Odnieść się należy zwłaszcza do przesłanki "ochrony praw i wolności innych osób", a na tym tle do zagadnienia ewentualnych kolizji między prawami właściciela oraz prawami innych osób. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera novum obowiązującej Konstytucji, a mianowicie wyrażona expressis verbis w art. 64 gwarancja ochrony innych niż własność praw majątkowych.
Zaznaczyć przy tym należy, że pomimo wyraźnego powiązania w przepisie art. 64 ustawy zasadniczej ochrony prawa własności oraz innych praw majątkowych oraz przekonania o słuszności szerokiego rozumienia pojęcia własności w kontekście art. 21 ust. 1, przedmiotem rozważań w niniejszej pracy nie będzie ochrona wszystkich możliwych praw majątkowych. Wynika to z kilku przyczyn. Po pierwsze, praca pisana jest z punktu widzenia prawa konstytucyjnego, a więc pozwala na rezygnację z szerokiego omawiania cywilistycznych aspektów funkcjonowania praw majątkowych. Po drugie, przedmiotem rozważań jest zasada ochrony własności w ujęciu Konstytucji RP. Oznacza to zatem, że analizie poddane być powinno prawo własności, zaś inne prawa majątkowe, wchodzące w zakres szeroko pojętej własności z art. 21, tylko gdy jest to konieczne z uwagi na krzyżowanie się uprawnień właściciela oraz podmiotów owych innych praw majątkowych. Po trzecie wreszcie, analiza dokonywana jest z punktu widzenia wątpliwości co do zgodności z Konstytucją niektórych rozwiązań z zakresu konstrukcji innych praw majątkowych, a w szczególności co do zgodności z art. 21 i 64 Konstytucji. Wobec tego przedmiotem analizy będą te prawa majątkowe inne niż własność, których regulacja ustawowa była przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W grę wchodzą tu więc: spółdzielcze prawa do lokalu (własnościowe i lokatorskie), prawo użytkowania wieczystego oraz najem lokali mieszkalnych. Dwa pierwsze rozpatrywane będą przy okazji oceny ingerencji w sferę własności spółdzielczej i komunalnej, zaś ostatnie w kontekście konfliktu między prawami właścicieli oraz najemców czy szerzej lokatorów.
Niezbędne wydaje się także podjęcie w rozdziale IV próby wytyczenia wyraźnej granicy pomiędzy dopuszczalnymi przez Konstytucję ograniczeniami co treści i zakresu ochrony prawa własności a wykluczonymi przez art. 64 ust. 3 ograniczeniami naruszającymi istotę prawa własności oraz wywłaszczeniem, o którym stanowi przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ta ostatnia kwestia wydaje się bowiem szczególnie istotna wobec braku w obowiązującej ustawie zasadniczej, podobnie zresztą jak poprzedniej, definicji legalnej wywłaszczenia oraz prezentowanych w doktrynie oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądów uzasadniających słuszność szerokiego interpretowania pojęcia wywłaszczenia. Pojawia się w związku z tym pytanie o formę wywłaszczenia oraz przesłanki jego dopuszczalności, a zwłaszcza legalność wywłaszczenia na rzecz osób prywatnych. Analizę tych ostatnich zagadnień uczynię przedmiotem rozważań rozdziału V.
Omawiając problematykę własności w ujęciu konstytucyjnym nie sposób nie odnieść się także do tego, jak własność była traktowana przez ustawodawcę realizującego kolejne etapy przekształceń własnościowych, przeprowadzanych bądź pod hasłem upowszechniania własności "prywatnej" i podziału między obywateli RP tzw. spadku po PRL, bądź w imię idei urzeczywistnienia sprawiedliwości dziejowej oraz zadośćuczynienia aktom pozbawiania własności począwszy od 1945 r. Mowa tu więc o procesach reprywatyzacji oraz powszechnego uwłaszczenia. Jakkolwiek ustawy regulujące zasady wprowadzenia w życie obu tych procesów nie doszły ostatecznie do skutku, to niewykluczone - przynajmniej gdy chodzi o reprywatyzację - że próby takie zostaną podjęte na nowo. Analiza zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w ustawach: reprywatyzacyjnej i o powszechnym uwłaszczeniu potrzebna jest jednak przede wszystkim z uwagi na to, że wpisały się one w proces praktyki stosowania konstytucyjnych przepisów o własności oraz sprowokowały doktrynę do dyskusji nad kwestiami spornymi, jakie te przepisy ze sobą niosą, zwłaszcza konstytucyjnych podstaw ochrony praw byłych właścicieli i ich stosunku do uprawnień aktualnych właścicieli.
Niniejsza praca została przygotowana do druku na podstawie rozprawy doktorskiej Konstytucyjna zasada ochrony własności, obronionej 3 czerwca 2002 r. na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Pragnę tutaj wyrazić wdzięczność mojemu promotorowi prof. dr. hab. Kazimierzowi Działosze za bardzo życzliwą opiekę merytoryczną. Chciałabym również podziękować recenzentom - prof. dr. hab. Marianowi Grzybowskiemu, prof. dr. hab. Edwardowi Gniewkowi oraz prof. dr. hab. Bogusławowi Banaszakowi za trud przygotowania recenzji i cenne uwagi.
* * *
Niniejsze opracowanie powstało w ramach grantu promotorskiego pt. "Konstytucyjna zasada ochrony własności" (KBN nr 5 H02A 027 20) przyznanego przez Komitet Badań Naukowych.
Rozdział I
Zakres pojęcia własności
1. Konstytucyjne pojęcie własności; specyfika pojęć konstytucyjnych
Zagadnienie stosunku cywilistycznej i konstytucyjnej konstrukcji własności jest fragmentem szerszego problemu stosunku przepisów konstytucji do przepisów ustaw zwykłych1 oraz szczególnego charakteru pojęć używanych w konstytucji.
W literaturze przedmiotu w zasadzie bez większych sporów podkreśla się od dawna, że normy konstytucyjne oraz pojęcia stosowane w konstytucji mają przeważnie charakter ogólny i charakteryzują się znacznie wyższym od norm ustaw zwykłych stopniem abstrakcji, a ich treść nasycona jest w dużym stopniu elementami ideologii politycznej.2 Jak się podkreśla - ma to związek ze społeczną funkcją konstytucji i z tego powodu nie można jej czynić zarzutów. Co więcej, postulat, aby ustawodawca konstytucyjny każdorazowo rozwijał treść używanych terminów, jest nie tylko nieuzasadniony, ale też zupełnie niewykonalny3 i dlatego nie może być podstawą do krytyki posługiwania się nimi z tego powodu, że powodują nadmierną "ogólność" norm konstytucyjnych. Bez względu zresztą na to, czy normy konstytucyjne odsyłają wyraźnie do ustaw zwykłych i innych przepisów wykonawczych, czy też tego nie czynią, zakładają one często konkretyzację przepisów konstytucji przez ustawy zwykłe i inne przepisy niższego rzędu (np. regulaminy parlamentarne). Dlatego - jak podkreśla S. Rozmaryn - najzupełniej słuszny jest pogląd, który różnicę między zakresami konstytucyjnego pojęcia prawa własności i prawa własności w znaczeniu cywilnoprawnym tłumaczy się różnicą, jaka istnieje między charakterem i funkcją ustawy zasadniczej a kodeksami jako ustawami zwykłymi. Różnica ta wynika właśnie stąd, że normy konstytucyjne cechuje często o wiele wyższy stopień uogólnienia aniżeli ustawy zwykłe. Wysoki stopień ich abstrakcyjności pozwala na nadanie zawartym w nich pojęciom o wiele szerszego zakresu aniżeli to z reguły ma miejsce w ustawach zwykłych. Konstytucja przemawia bowiem - "językiem" zasad prawnych.4
Znajduje to również wytłumaczenie w przedmiocie regulacji konstytucyjnej, bowiem konstytucja reguluje całość stosunków politycznych i społecznych w państwie. Stąd też dla norm konstytucyjnych specyficzne jest posługiwanie się niejednokrotnie pojęciami o treści wieloznacznej, mającymi zakres znacznie szerszy w stosunku do takich samych pojęć funkcjonujących w ustawodawstwie zwykłym. W rezultacie - jak wskazuje się - teksty konstytucji zawierają wiele sformułowań dotkniętych brakiem ścisłości prawniczej. Z tego też względu pole alternatyw interpretacyjnych w przypadku norm konstytucyjnych jest z reguły szersze niż w przypadku wykładni innych tekstów prawnych.5
Z uwagi więc na to, że normy konstytucyjne mają nader często w dużym stopniu charakter ogólny (abstrakcyjny), implikuje to konieczność ich konkretyzacji i rozwinięcia w ustawach zwykłych. Nie można jednak wyprowadzać z tego wniosku, że to ustawy dopiero konstruują normy zawarte w ustawie zasadniczej.6 Nie można w szczególności przyjąć, że z "istoty" norm konstytucyjnych jako norm o wysokim stopniu abstrakcyjności wynika sama przez się dopuszczalność ustanawiania w ustawach zwykłych wyjątków od zasad, jakie zapisane są w konstytucji. Abstrakcyjność norm konstytucyjnych nie znaczy bowiem, że stanowią one reguły, które niejako ze swej istoty dopuszczałyby wyjątki w "aktach wykonawczych", a więc uregulowanie odmienne, sprzeczne itp. Jak podkreśla T. Dybowski "znane powiedzenie o wyjątku, który potwierdza regułę, nie oznacza przecież, że każda reguła dopuszcza takie wyjątki (...), »wyjątki« od zasad prawnych zapisanych w konstytucji muszą być dopuszczone przez nią samą. W braku zaś takich wyraźnych lub dorozumianych wskazówek w samej konstytucji, wszelkie »wyjątki« od jej zasad (tzn. ustanawianych w niej norm) byłyby niedopuszczalnym naruszeniem ustawy zasadniczej. (...) stosunkowo wysoki stopień abstrakcyjności zasad konstytucyjnych nie podważa bynajmniej ich charakteru wiążących norm prawnych, i to norm wyposażonych w szczególną moc prawną i trwałość".7
Jakkolwiek od 1990 r. obserwujemy pewną jurydyzację przepisów konstytucyjnych i wprowadzanie do niej przepisów mających ustalone znaczenie prawne,8 to jednak nie można powiedzieć, że wszystkie pojęcia stosowane w konstytucji mają swoje równoznaczne odpowiedniki w ustawodawstwie zwykłym.9 Nie jest tak właśnie w przypadku takich pojęć, jak własność czy prawo dziedziczenia.
Słusznie wskazuje B. Banaszkiewicz, iż "ustrojodawca nie może być związany terminami technicznymi ustaw zwykłych, których rolą jest ustalanie reguł postępowania i rozstrzygania konfliktów w określonych sytuacjach. Gwarantując prawo podstawowe, daje on wyraz określonej aksjologii oraz ma na uwadze funkcję, jaka danej gwarancji przypada w określeniu relacji między państwem a jednostką. Gwarancja konstytucyjna nie jest sumą gwarancji wynikających z ustawodawstwa zwykłego, podlegających zmianom w ramach tego ustawodawstwa, lecz jest gwarancją nadrzędną, służącą w szczególności ukierunkowaniu działalności i ograniczeniu swobody ustawodawcy zwykłego w regulowaniu stosunków majątkowych".10
2. Pojęcie własności w przepisach obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji RP
Podstawę normatywną dla przyjęcia na gruncie polskich rozwiązań tzw. konstytucyjnego pojęcia własności stanowił art. 12 Konstytucji PRL z 1952 r. Przepis ten używał wprost pojęcia mienia, czego konsekwencją było powszechne rozróżnianie w literaturze PRL nie tylko własności w znaczeniu ekonomicznym i prawnym, ale przypisywanie również prawnemu ujęciu własności przynajmniej dwojakiego sensu. Mówiło się bowiem w doktrynie o własności w sensie konstytucyjnym i o własności w znaczeniu najwęższym, tj. cywilistycznym. I tak własność w ujęciu Konstytucji miała wyrażać wszelkie formy prawne przynależności ekonomicznej jakiegokolwiek dobra majątkowego do określonego podmiotu (narodu, grupy obywateli, osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej, której mienie nie miało charakteru społecznego). Obejmowała ona swoim zasięgiem własność i inne prawa rzeczowe, wierzytelności oraz prawa na dobrach niematerialnych. Zakres konstytucyjnego pojęcia własności rozciągał się także na prawa majątkowe, które pozostają poza obrębem prawa cywilnego i regulowane są przez inne gałęzie prawa, a w szczególności prawo administracyjne i finansowe. Konstytucyjne pojęcie własności stanowić miało zatem wyraz całokształtu praw majątkowych bez względu na ich podmiot, przedmiot i zakres ochrony. Była to więc kategoria zbiorcza, syntetyczna. W związku z tym rola prawa cywilnego sprowadzać się miała do rozwijania w swych ramach konstytucyjnych przepisów o własności. Odpowiednikiem konstytucyjnego pojęcia własności było w Kodeksie cywilnym pojęcie mienia, zaś unormowane w Kodeksie cywilnym kategorie praw podmiotowych stanowiły konkretyzację konstytucyjnego pojęcia własności.
Zatem pod rządami przepisów art. 12-18 Konstytucji PRL11 własność i mienie posiadały ten sam zakres. Własność była synonimem mienia, tzn. własnością w znaczeniu szerokim dla odróżnienia jej od wąskiego, cywilistycznego ujęcia.
Problematykę zakresu pojęcia własności na gruncie Konstytucji z 1952 r. Trybunał Konstytucyjny rozważał w orzeczeniu z 4 października 1989 r.,12 w którym zajął się kwestią mieszkań funkcyjnych (służbowych), a na tej podstawie zagadnieniami fundamentalnymi, odnoszącymi się do ochrony praw nabytych oraz własności osobistej.
Zasadniczym oparciem dla wywodów Trybunału Konstytucyjnego był przepis Konstytucji PRL (art. 18) przewidujący całkowitą ochronę własności osobistej obywateli, drugą zaś tezą, na której Trybunał oparł swe orzeczenie, było przyjęcie, że istnieje - jak pisze J. Skąpski13 - tzw. konstytucyjne pojęcie własności utożsamiane z pojęciem mienia, w skład którego wchodzą wszelkie prawa majątkowe. Właśnie w tym orzeczeniu (jakkolwiek mającym za podstawę poprzedni stan prawny, to jednak w dużej części nadal aktualnym) TK sformułował wiele wniosków natury ogólnej, które tutaj warto przytoczyć. Zdaniem Trybunału:
- po pierwsze - Konstytucja przyjmuje ogólne (zwane w doktrynie - konstytucyjnym) pojęcie własności tożsame z pojęciem mienia i rozumie przez nie wszelkie prawa majątkowe; nie ogranicza więc pojęcia własności do własności w znaczeniu prawa cywilnego; bez znaczenia dla konstytucyjnego pojęcia własności jest także to, czy dane prawo ma charakter prawa bezwzględnego czy względnego, czy ma podstawę w Kodeksie cywilnym czy w innej ustawie;
- po drugie - Konstytucja różnicuje własność (mienie) w znaczeniu ogólnym, wyodrębniając różne postaci (rodzaje) z punktu widzenia podmiotu i stopnia intensywności ochrony, lecz zróżnicowanie to dotyczy całości praw majątkowych, które składają się na pojęcie mienia; inaczej we wszystkich przepisach traktujących o własności ogólnonarodowej, spółdzielczej, komunalnej, indywidualnej i osobistej chodzi o te same prawa (dobra) majątkowe, chociaż należące do różnych postaci (rodzajów) własności w znaczeniu konstytucyjnym;
- po trzecie - gdy chodzi o prawo do mieszkania jako składnik mienia osobistego (własności osobistej w znaczeniu konstytucyjnym), to należą do niego wszelkie formy prawne korzystania z mieszkań; pojęciu temu na gruncie ustawodawstwa zwykłego odpowiadać zatem będzie nie tylko własność domu jednorodzinnego, odrębna własność lokalu, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, lecz także lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu i najem mieszkań; co więcej, TK nie znalazł podstaw do przyznania pierwszeństwa - skądinąd silniejszemu niż najem - prawu własności; z punktu widzenia całkowitej ochrony własności osobistej mieszkania oba prawa majątkowe: prawo własności i prawo najmu są jednakowo chronione, co nie oznacza bynajmniej pomijania zasadniczej różnicy między tymi prawami;
- po czwarte - szerokie, ogólne pojęcie własności osobistej w Konstytucji odpowiada charakterowi pojęć i norm Konstytucji i znajduje wytłumaczenie w przedmiocie regulacji konstytucyjnej; Konstytucja bowiem reguluje całość stosunków politycznych i społecznych w państwie, stąd wiele jej norm musi się cechować dużym stopniem abstrakcji, znacznie wyższym od norm ustaw zwykłych; określenie stosunku jednostek, grup i narodu do dóbr majątkowych przy pomocy najogólniejszego pojęcia własności służy najlepiej charakterowi Konstytucji jako ustawy zasadniczej.
Uchylenie art. 12 Konstytucji PRL i zastąpienie go art. 7 p.u.m, zasadniczo zmieniającym regulację konstytucyjną dotyczącą własności, spowodowało, że kategorię mienia usunięto z ustawy zasadniczej (z wyjątkiem pozostawionego w mocy art. 87 ust. 3 mówiącego o przepadku mienia).14 Fakt ten stał się na początku lat 90. przyczynkiem do dyskusji nad pojęciem własności na gruncie nowego stanu prawnego i nad aktualnością tzw. konstytucyjnego pojęcia własności. W efekcie sporów doktrynalnych doszło do wykrystalizowania się trzech grup poglądów, dających odmienną interpretację kwestii istnienia konstytucyjnego pojęcia własności.
Stanowisko odrzucające w pełni pogląd o istnieniu tzw. konstytucyjnego pojęcia własności zajął jedynie J. Skąpski.15 Jego zdaniem szerokie określenie własności może być używane jedynie w języku potocznym zamiennie z pojęciem majątku. Może też być użyte jako swoista przenośnia, kiedy mówimy o "własności", na przykład wierzytelności lub jakiegoś innego prawa. Brak zaś - jego zdaniem - podstaw do odróżniania własności w szerokim tego słowa znaczeniu od własności wedle prawa cywilnego. Prowadzi to bowiem tylko do zamieszania terminologicznego i niczego nie wyjaśnia. Zdaniem J. Skąpskiego należy powrócić do jednolitego traktowania własności jako podstawowego prawa rzeczowego, zaś ogół praw majątkowych należy traktować jako majątek.
Mniej kategoryczne stanowisko w omawianej sprawie prezentował już T. Dybowski, zdaniem którego art. 7 p.u.m. stanowił o własności sensu stricto, a nie o całokształcie praw majątkowych. Wedle jego stanowiska twierdzenie, że własność nie ma charakteru absolutnego, a tylko jest prawem możliwie najpełniejszym w danym systemie prawnym, nie ma jakiegokolwiek sensu w odniesieniu do innych praw majątkowych poza własnością sensu stricto. Szerokiemu ujmowaniu własności na gruncie art. 7 przeczyć miało również samo pojęcie wywłaszczenia. Został on tam użyty w tym znaczeniu, w jakim jest on używany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby miał dotyczyć mienia, a wywłaszczenie miało oznaczać każde ograniczenie czy pozbawienie jakiegokolwiek prawa majątkowego, to ustawodawca musiałby się zupełnie inaczej wyrazić, a mianowicie, że "(...) każde prawo majątkowe, jeżeli zostaje odebrane lub uszczuplone musi się spotkać z rekompensatą". Bowiem - według prezentowanego poglądu - nawet przy najszerszym ujmowaniu wywłaszczenia trudno sobie wyobrazić wywłaszczenie roszczeń - przysługujących osobom korzystającym z przewozu, przechowawcom, osobom prowadzącym cudze sprawy bez zlecenia, podmiotom stosunku zlecenia, użyczenia itd. Zdaniem T. Dybowskiego można było jedynie w sposób uprawniony twierdzić, że zasada ochrony własności wypowiedziana w art. 7 mogła być stosowana jedynie odpowiednio, a nie wprost do ochrony innych niż własność praw majątkowych. Jednak termin "własność" użyty w art. 7 nie pokrywał się z pojęciem "mienie", tj. nie oznaczał całokształtu praw majątkowych przysługujących danemu podmiotowi.
Zdaniem T. Dybowskiego utożsamianie własności z mieniem na tle art. 7 było następstwem tradycji, jaka ukształtowała się pod rządami przepisów art. 12-18 Konstytucji PRL. Przepisy te przeplatały bowiem termin "własność" i "mienie", co stwarzało podstawę do konstruowania pojęcia własności w szerokim znaczeniu utożsamianym z mieniem, i które określone było jako własność w znaczeniu konstytucyjnym.16 W konkluzji swoich rozważań autor stwierdzał, że jakkolwiek nie twierdzi, że słowo "własność" użyte w art. 7 jest identyczne z pojęciem prawa własności, jakim posługuje się Kodeks cywilny (i w tym względzie nie zgadzał się z J. Skąpskim), ale też nie oznacza ono całego mienia. Jego zdaniem przepis ten dotyczy praw majątkowych, charakteryzujących się wyłącznością, których przedmiotem mogą być nie tylko rzeczy w technicznoprawnym tego słowa znaczeniu, lecz także inne dobra majątkowe materialne i niematerialne.17
Natomiast zdaniem T. Dybowskiego, wspominanie w art. 7 p.u.m. o własności osobistej była oczywistym nieporozumieniem, wynikiem "potknięcia Sejmu". Zwrot o "całkowitej ochronie własności osobistej" mógł mieć znaczenie tylko w przypadku konieczności objęcia ochroną tego przepisu takiego prawa, które nie mieści się w pojęciu własności sensu stricto, ale ma za przedmiot dobra, które dotyczą bezpośrednio osoby. Dotyczy to w szczególności emerytalnych ekspektatyw, jakkolwiek te według T. Dybowskiego w zasadzie nie były objęte ochroną art. 7. W tym przypadku należało wyjątkowo zastosować zasadę konstytucyjną "całkowitej ochrony własności osobistej".18
W doktrynie przeważało jednak stanowisko, wedle którego własność w ujęciu art. 7 p.u.m. była kategorią ściśle konstytucyjną (bardziej zbliżoną do ekonomicznego pojmowania własności), a więc całokształtem praw majątkowych. Pogląd taki reprezentowali m.in. Cz. Żuławska, A. Łabno, E. Łętowska, W. Pańko, E. Gniewek, C. Kosikowski, M. Bednarek i inni. Dla zwolenników utożsamiania własności z mieniem jednym z argumentów przemawiających na rzecz tego poglądu była treść art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka:19 "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego".
Tak podnosi m.in. E. Łętowska, twierdząc iż nie budzi wątpliwości, że pojęcie własności, o którym mowa w art. 1 protokołu dodatkowego, jest użyte w szerokim, międzynarodowoprawnym znaczeniu i nie ogranicza się do cywilistycznego ujęcia, biorącego za przedmiot własność rzeczy ruchomych i nieruchomych. Tym samym określenie przedmiotu ochrony oscyluje wokół pojęcia majątku, a nawet szerzej - "sytuacji majątkowej".20
Gdy chodzi o zakres ujęcia własności w EKPC, to odpowiedzi udziela nam bogate w tym względzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, stojące na stanowisku, że niektóre inne - niż własność - prawa i korzyści majątkowe mogą być również uważane za "mienie" na potrzeby art. 1 protokołu dodatkowego (decyzja Matos e Silva v. Portugalia, 1996). W konsekwencji za własność (mienie) w rozumieniu tego artykułu uznał na przykład uprawnienie do wyszynku alkoholu związane z prowadzeniem restauracji, prawo do klienteli (goodwill) uzyskanej przedsiębiorczością wnioskodawcy (decyzja van Marle i inni v. Holandia, 1986), uprawnienie spadkodawcy do rozporządzania majątkiem. Co więcej, za mienie w rozumieniu art. 1 protokołu uznał również roszczenie, jeśli jest dostatecznie dowiedzione (decyzja Lupulet v. Rumunia, 1996), przyszły dochód, jeżeli został już uzyskany lub istniało wymagalne roszczenie (decyzja Gialouris i inni v. Grecja, 1995), prawo lekarzy do podwyżek płac wynikające z układu zbiorowego (decyzja Stowarzyszenie Lekarzy Ogólnych v. Dania, 1989), patent (decyzja Smith Kline i French Laboratories Ltd. v. Holandia, 1990), prawo do połowów (decyzja Johansson v. Szwecja, 1996), a nawet dobrą reputację. Nadto, zdaniem ETPC, mieniem mogą być również wierzytelności, w związku z którymi skarżący może twierdzić, iż ma przynajmniej uprawnione oczekiwanie ich realizacji (decyzja Casotti i inni v. Włochy, 1996). Jednakowoż - jak stwierdził ETPC - przez uznanie, że każdy ma prawo do spokojnego korzystania ze swego mienia, art. 1 protokołu gwarantuje w istocie prawo własności.21 Nie zmienia to jednak faktu, że pojęcie własności jest tutaj użyte w szerokim znaczeniu, nie ograniczając się do ujęcia cywilistycznego.22
Podobnie podkreśla C. Mik, że użyte w art. 1 protokołu dodatkowego pojęcie własności w świetle orzecznictwa europejskiego ma charakter autonomiczny, nierównoznaczny z pojęciami krajowymi, zwłaszcza formułowanymi przez prawo cywilne. Prawo własności w ujęciu art. 1 protokołu nie może być rozumiane w technicznoprawnym znaczeniu tego terminu, lecz szerzej jako korespondujące z terminem - "dobro, mienie". Oznacza to, że prawo własności obejmuje tak własność sensu stricto, jak i ograniczone prawa rzeczowe, zwłaszcza użytkowanie wieczyste czy służebność na nieruchomości. Ważne jest przy tym, by konkretne dobro zaliczane do mienia dawało się zdefiniować i aby można z nim było realnie powiązać konkretne uprawnienia i obowiązki.23
Podobnie A. Łabno opowiada się zdecydowanie za ujęciem szerokim, traktującym własność jako mienie, a więc obejmującym zarówno własność w sensie cywilistycznym, jak i wszystkie pozostałe prawa majątkowe. Autorka podkreśla, iż fakt, że pojęcie mienia użyte zostało w art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC rodzi w konsekwencji po stronie sygnatariuszy tego dokumentu obowiązek zastosowania się do jego wymagań. Istotne są tu jednak - jej zdaniem - nie tylko względy formalne. Taka kwalifikacja własności pozwala bowiem na bardzo szeroką ochronę działalności jednostki, a jak największe rozszerzenie zakresu ochrony jednostki jest zjawiskiem pożądanym i trzeba dążyć, aby było ono utrwalone. Doświadczenia orzecznicze ETPC skłaniają do uznania pełnej skuteczności tak szerokiego interpretowania pojęcia własności. Również na gruncie prawa wewnętrznego ochrona rozszerzona na podstawie pojęcia mienia może okazać się bardzo skutecznym środkiem zabezpieczenia praw majątkowych.24
...
magara2