BEZPO�REDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ PODSTAWOWE PROBLEMY STOSOWANIA KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ redaktorzy serii: KAZIMIERZ DZIA�OCHA i ARTUR PREISNER t t BEZPO�REDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ pod redakcj� KAZIMIERZA DZIA�OCHY Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie lDDD3flMD43 WYDAWNICTWO SEJMOWE Warszawa 2005 3-O�O 915297 Projekt ok�adki i stron tytu�owych Zdzis�aw Byczek Redaktor Bo�ena Kleczewska Redaktor techniczny Anna Rowicka Korekta Krystyna Grochowska, Renata Mortko Opracowania zamieszczone w tomie zosta�y wykonane w ramach zamawianego projektu badawczego KBN pt. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, nr rej. KBN PBZ-MiN-003/H02/2002, kierownik projektu prof. dr hab. Kazimierz Dzia�ocha � Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2005 ISBN 83-7059-720-3 KANCELARIA SEJMU Opracowanie, druk i oprawa Wydawnictwo Sejmowe Arkuszy drukarskich 14,125 Wydanie pierwsze Warszawa 2005 BUW-Eo- OS/#04/1 I ^ 2.08. as. OD REDAKTORA Tomem tym rozpoczynamy cykl publikacji po�wi�conych wynikom bada� nad podstawowymi problemami stosowania Konstytucji RP w praktyce prawnej. Badania te podj�te zosta�y trzy lata temu pod auspicjami Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego (cz�onka krajowego IACL) przez blisko 90-osobowy zesp� teoretyk�w i praktyk�w prawa oraz dzi�ki finansowemu wsparciu KBN. Celem bada� by�o ustalenie i opisanie dost�pnymi w nauce prawa metodami najwa�niejszych problem�w, jakie w praktyce wynikaj� ze stosowania zasad i podstawowych instytucji ustroju Rzeczypospolitej, ustanowionych w Konstytucji z 1997 r. Podj�li�my badania w przekonaniu, �e siedmioletni okres obowi�zywania i stosowania Konstytucji RP pozwoli zbada�, jak zasady i instytucje konstytucji funkcjonuj� w warunkach politycznych i spo�eczno-gospodarczych Polski, co sprzyja, a co utrudnia realizacj� za�o�e� i norm konstytucji, a z- drugiej strony, czy one same harmonizuj� z przemianami stosunk�w spo�ecznych i sprzyjaj� rozwojowi prawa, kt�re je obs�uguje. Jakkolwiek w momencie podj�cia bada� i w latach ich prowadzenia nie zdarzy�o si� nic takiego, co nakazywa�oby w�tpi� w trafno�� zasad i instytucji ustroju RP, a zjawiska negatywne w �yciu pa�stwa przebiega�y poza nimi i wbrew aksjologicznym za�o�eniom konstytucji, o co wini� konstytucji nie spos�b, to wyniki naszych bada� � podj�tych niezale�nie od jakichkolwiek inspiracji politycznych, a tylko z przyczyny naukowej ciekawo�ci � w��czone zostan�, jak s�dzi� mo�na, w obecn� dyskusj� konstytucyjn�. Ma ona odpowiedzie� na pytanie, czy i jakie decyzje ustrojodawcze z 1997 r. �sprawdzaj� si�" w praktyce stosowania prawa. Nasze badania mog� te�, pod warunkiem rzetelnego odczytania ich wynik�w, s�u�y� formu�owaniu nowych rozwi�za� w systemie obowi�zuj�cego prawa, maj�cych uzasadnienie w obrazie praktyki konstytucyjnej. * Niniejszy tom zawiera opracowania po�wi�cone realizacji w praktyce zasady bezpo�redniego stosowania przepis�w Konstytucji RP. Nale�y ona do fundamentalnych za�o�e� wsp�czesnego konstytucjonalizmu i umieszczona zosta�a w�r�d 5 zasad podstawowych Konstytucji RP w jej art. 8 ust. 2 (�Przepisy Konstytucji stosuje si� bezpo�rednio, chyba �e Konstytucja stanowi inaczej")- Samo poj�cie bezpo�redniego stosowania konstytucji nie jest rozumiane jednoznacznie. W teorii prawa istnieje wiele punkt�w spornych co do jego rozumienia, w szczeg�lno�ci dotyczy to zakresu tego poj�cia, wyznaczanego rodzajem akt�w prawnych, przy pomocy kt�rych urzeczywistnia si� zasada bezpo�redniego stosowania konstytucji. Dlatego zbi�r studi�w jej po�wi�conych otwiera opis stanu doktryny prawa w kwestii przedmiotowego poj�cia (K. Dzia�ocha). Autorzy wszystkich opracowa� zakre�laj�cych ich przedmiot przyj�li na og� zgodnie, �e co do zasady polega ono na tym, �e norma konstytucji mo�e by� podstaw� lub elementem podstawy prawnej wydania okre�lonego aktu prawnego zar�wno indywidualnego i konkretnego, jak i og�lnego i abstrakcyjnego. Zgodzili si� te� co do tego, �e podstawowymi formami bezpo�redniego stosowania konstytucji s�: samoistne jej stosowanie (gdy akt prawny stosowania opiera si� wy��cznie na normie konstytucyjnej) i wsp�stoso-wanie normy konstytucji razem z normami ustaw (w mniejszym stopniu innych akt�w normatywnych), s�u��cych jej realizacji. Zgodnie tak�e autorzy pos�uguj� si� poj�ciem �s�dowego" i �kierowniczego" stosowania konstytucji, odr�nianych g��wnie ze wzgl�du na charakter podmiot�w stosuj�cych ustaw� zasadnicz� (s�dy i trybuna�y � inne organy w�adzy publicznej). Wok� tej drugiej klasyfikacji zbudowana zosta�a koncepcja podzia�u bada� nad praktyk� bezpo�redniego stosowania konstytucji. W ramach s�dowego jej stosowania wykonane zosta�y opracowania po�wi�cone dzia�alno�ci Trybuna�u Konstytucyjnego w procesie stosowania konstytucji (A. M�czy�ski, A. �yszkowska) oraz s�d�w: S�du Najwy�szego (W. Sanetra), s�d�w administracyjnych (A. Kabat) i s�d�w powszechnych (A. Kr�cisz). Natomiast tzw. kierowniczemu stosowaniu konstytucji po�wi�cone zosta�y opracowania dotycz�ce jej stosowania przez Sejm, ograniczone do dziedziny post�powania ustawodawczego (P. Winczorek), przez Prezydenta RP (R. Mojak, M. Maciuk) oraz przez Rad� Ministr�w (A. Proksa). Zakres bada� nad kierowniczym stosowaniem konstytucji zosta� z konieczno�ci ograniczony, gdy idzie o jej zasi�g przedmiotowy z uwagi na du�� rozleg�o�� praktyki, uwarunkowanej wielo�ci� i r�norodno�ci� kompetencji wymienionych organ�w pa�stwa. Mo�na mie� jednak nadziej�, �e tak�e w zakresie bada� nad praktyk� stosowania konstytucji przez te organy ukazane zosta�y charakterystyczne zjawiska towarzysz�ce procesowi bezpo�redniego stosowania konstytucji w og�le. Usprawiedliwieniem ograniczenia zakresu, lecz nie znaczenia tych bada�, dla poznania roli konstytucji w praktyce prawnej mo�e by� tak�e to, �e bezpo�rednie jej stosowanie przez s�dy, w szczeg�lno�ci w sferze wolno�ci i praw jednostki, tak bardzo wyeksponowanej we wsp�czesnym konstytucjonalizmie, uchodzi nie bez racji za najwa�niejsz� problematyk� stosowania ustawy zasadniczej w og�le, a niekiedy sprowadzone jest wy��cznie do niego. Opracowania zamieszczone w zbiorze maj� charakter autorski. Ka�dy z autor�w, mieszcz�c si� w og�lnej przyj�tej koncepcji bada�, ma w�asny punkt widzenia na zagadnienia wsp�lne dla ca�o�ci bada�, np. co do klasyfikacji poszczeg�lnych 6 przejaw�w stosowania konstytucji. R�ni� si� autorzy tak�e w niekt�rych kwestiach szczeg�owych, lecz wa�nych, np. co do kompetencji i oceny praktyki kontroli zgodno�ci ustaw z konstytucj� przez s�dy. Niemniej, ca�o�� publikowanych w tym zbiorze prac spe�nia w za�o�eniu ten sam cel � ukazuje spos�b i zasi�g podejmowania akt�w stosowania prawa w oparciu o samoistn� podstaw� w konstytucji lub wsp�stosowania jej norm z aktami ni�szego rz�du, a tym samym rzeczywist� rol� ustawy zasadniczej w �yciu prawnym pa�stwa. Na konkluzj� wynik�w bada� zamieszczonych w tym zbiorze Czytelnik b�dzie musia� poczeka� do czasu opublikowania ca�o�ci studi�w wykonanych w ramach niniejszego projektu badawczego i opartej na nich syntezie, kt�rej opracowanie jest w zamiarach organizator�w bada�. Wnikliwemu Czytelnikowi tego tomu nietrudno b�dzie wyrobi� sobie samodzielny s�d o znaczeniu, jakie w praktyce spe�nia zasada bezpo�redniego stosowania konstytucji. r >1 I Kazimierz Dzia�ocha BEZPO�REDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI RP (STAN DOKTRYNY PRAWA) 1. U PODSTAW BEZPO�REDNIEGO STOSOWANIA KONSTYTUCJE Ideowy rodow�d zasady bezpo�redniego stosowania konstytucji1 wywodzi si� ze wsp�czesnego pojmowania konstytucjonalizmu. Zasada ta ukszta�towa�a si� jako rezultat sporu o charakter konstytucji, o to, czy ma by� ona uroczystym manifestem ideowo-politycznym, deklaracj� zasad potwierdzaj�cych prawa narodu, czy najwy�sz� ustaw� pa�stwa, kt�rej normy s� bezpo�rednim �r�d�em nie tylko kompetencji w�adz publicznych, lecz tak�e wolno�ci i praw jednostki. Poszu- ] kiwanie gwarancji dla wolno�ci i praw jednostki w konstytucji, w jej charakterze i najwy�szej ustawy w pa�stwie, kt�rej normy podlega�yby bezpo�redniemu stoso- > waniu w stosunkach pa�stwo-obywatel by�o g��wnym celem zabieg�w o uznanie \ roli konstytucji jako najwy�szego �r�d�a prawa. W skali makro proces ten najwcze�niej urzeczywistni� siew USA w postaci obowi�zywania normy przyznaj�cej konstytucji przymiot �najwy�szego prawa kraju" (art. VI, 2 konstytucji USA) t i w orzecznictwie S�du Najwy�szego. Na kontynencie europejskim nast�pi�o to $ znacznie p�niej z powodu odmienno�ci ideowych za�o�e� konstytucjonalizmu .� europejskiego, kszta�tuj�cego si� pod urokiem tradycji rewolucji francuskiej, Jj a w szczeg�lno�ci idei suwerenno�ci ustawy jako wyrazu woli powszechnej suwe- �? rennego narodu. Dawa�a ona ustawodawcy du�� swobod� dzia�ania, w szczeg�lno- " �ci w zakresie kszta�towania wolno�ci i praw jednostki, deklarowanych w aktach j? konstytucyjnych, kt�rej dodatkowo nie kr�powa� �aden skuteczny system kontroli. v-W konsekwencji zasada bezpo�redniego stosowania konstytucji czy tylko jej przepis�w o wolno�ciach i prawach jednostki uwidoczni�a si� dopiero po II wojnie �wiatowej. Nie od razu i nie wsz�dzie wyrazi�a si� wprost w formule konstytucji stanowi�cej, �e jej normy s� stosowane (�obowi�zuj�") bezpo�rednio, tak jak uczyniono to w art. 1 ust. 3 Konstytucji RFN. Cz�ciej, zw�aszcza na gruncie 1 Rozumianego najog�lniej w ten spos�b, �e norma konstytucji mo�e by� podstaw� lub elementem podstawy prawnej wydania jakiego� aktu prawnego � tak�e indywidualnego i konkretnego � bez po�rednicz�cej roli ustawy. 9 starszych konstytucji (np. w Austrii), jest rezultatem praktyki prawnej i stanowiska doktryny. Zasada bezpo�redniego stosowania konstytucji zapisana zosta�a w przepisach nowszych konstytucji powojennych2, w tym z regu�y w konstytucjach nowych demokracji Europy �rodkowej i Po�udniowo-Wschodniej po 1990 r.3 Zasada bezpo�redniego stosowania konstytucji ...
magara2