WSTĘP DO PRAWOZNAWSTWA-Kaźmierczyk i Pulka „Obowiązywanie aktów”
Zarówno w poglądach doktryny prawniczej jak i w obowiązującym materiale normatywnym znajduje uzasadnienie typologia aktów normatywnych, która rozróżnia akty normatywne powszechnie obowiązujące i akty normatywne wewnętrznie obowiązujące zwane także aktami prawotwórczymi kierownictwa wewnętrznego.(16) Akt powszechnie obowiązujący charakteryzują cechy następujące: a) Nieograniczony podmiotowo zakres mocy wiążącej stanowionych przepisów, które mogą regulować zachowanie każdej kategorii adresatów w danym państwie. Akty normatywne zawierające przepisy prawne powszechnie obowiązujące mogą regulować postępowanie wszystkich obywateli oraz wszystkich skupiających obywateli organizacji, wszystkich ogniw aparatu państwowego lub samorządu, bez względu na to, czy adresaci norm prawnych znajdują się w jakimś stosunku zależności organizacyjnej wobec podmiotu prawotwórczego czy też relacja taka w danym przypadku nie zachodzi. Akty prawotwórcze powszechnie obowiązujące mogą mieć zasięg ogólnopaństwowy i dotyczyć wszystkich podmiotów znajdujących się na obszarze państwa, lub też mogą mieć zasięg lokalny. ograniczony do obszaru danej jednostki podziału terytorialnego (gmina, powiat, województwo). b) Nieograniczony przedmiotowo zakres mocy wiążącej stanowionych przepisów, które - przynajmniej teoretycznie - mogą regulować wszelkie obszary działalności obywateli, zrzeszeń obywateli, organów państwowych i samorządowych. Zarówno obowiązujące prawo jak i poglądy nauki prawa nie określają materii, które nie mogłyby być przedmiotem regulacji w drodze aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. b) Ustawa (Konstytucja) określa obowiązek ogłoszenia aktów powszechnie obowiązujących, oraz tryb i zasady ich publikacji. Znaczenie publikacji aktów powszechnie obowiązujących określa art. 88 ust. l Konstytucji RP, który stanowi: „Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń, oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie”. W systemie prawa polskiego rodzaje aktów prawnych powszechnie obowiązujących określa art. 87 ust. l Konstytucji RP: „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia”, oraz ust. 2: „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego.” Znaczy to, że żaden akt prawny poza wymienionymi w art. 87 ust. l i 2 Konstytucji RP nie może być uznany za zawierający przepisy prawne powszechnie obowiązujące. 16. Por. art. 87 i art. 93 Konst. R.P. z 2.04.1997 r. (Dz. U. nr 78. poz. 483); por. też H. Rot, Wstęp do nauk prawnych, Wrocław 1994, s. 53-54. Z kolei, typologiczne określenie aktu normatywnego wewnętrznie obowiązującego obejmuje cechy następujące: a) Podmiotowy zakres mocy wiążącej aktów zawierających przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego jest ograniczony do adresatów usytuowanych wewnątrz struktury organizacyjnej aparatu państwowego lub samorządowego. Normodawcę i adresata norm prawnych łączy w tym przypadku stosunek zależności służbowej związany z hierarchiczną strukturą aparatu państwowego lub samorządowego. W przypadku naruszenia norm prawnych wewnętrznie obowiązujących ich adresat ponosi odpowiedzialność służbową, organizacyjną lub dyscyplinarną. b) Przedmiotowy zakres regulacji w drodze tego typu aktów nie jest nieograniczony. Nie ulega wątpliwości, że akty normatywne wewnętrznie obowiązujące nie mogą określać statusu prawnego obywatela tzn. nie mogą regulować praw i obowiązków obywatelskich.(17) Ponadto, w drodze aktów normatywnych wewnętrznie obowiązujących nie może być zmieniana struktura organizacyjna oraz kompetencje poszczególnych ogniw aparatu państwowego i samorządowego. Normy prawne zawarte w aktach kierownictwa wewnętrznego muszą być zgodne z normami prawnymi stanowionymi w drodze aktów powszechnie obowiązujących. c) Brak jest ustawowo (konstytucyjne) określonego obowiązku publikacji aktów wewnętrznie obowiązujących traktowanej jako warunek ich wejścia w życie. W konsekwencji, akt prawotwórczy wewnętrznie obowiązujący wchodzi w życie niezależnie od tego czy został opublikowany czy też nie. Konstytucja RP w art. 93 ust. l wymienia uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów jako rodzaje aktów prawotwórczych należących do kategorii aktów wewnętrznie obowiązujących. W przeciwieństwie do określonego w art. 87 ust. l i 2 Konstytucji RP katalogu aktów powszechnie obowiązujących, który ma charakter zamknięty, wyliczenie zawarte w art. 93 ust. l nie jest wyczerpujące. Do kategorii aktów wewnętrznie obowiązujących należą również uchwały Sejmu i uchwały Senatu, zarządzenia Prezydenta RP, oraz rozmaite wytyczne, instrukcje, regulaminy, okólniki, które zawierają normy generalne i abstrakcyjne kierowane przez jednostki nadrzędne do jednostek podległych w ramach struktur organizacyjnych aparatu państwowego i samorządowego. 17. Por. art. 93 ust. 2 Konst. R.P. z 2. 04.1997 (Dz. U. nr 78, poz. 483). W przypadku instrukcji, regulaminów, wytycznych i okólników nierzadko jest kwestią trudną do ustalenia kiedy akty te charakteryzują się poziomem ogólności pozwalającym na zaliczenie ich do kategorii aktów prawotwórczych wewnętrznie obowiązujących, a kiedy należałoby kwalifikować jako akty stosowania prawa (np. polecenie służbowe).(18) Tradycyjnie przyjmowanym w naukach prawnych podziałem aktów normatywnych zarówno powszechnie jak i wewnętrznie obowiązujących, jest ich klasyfikacja według kryterium mocy prawnej. Kryterium to zakłada określone relacje pomiędzy aktami prawotwórczymi wyższego i niższego szczebla, które są pochodną hierarchicznej budowy aparatu państwowego.(19) Relacje między aktami prawnymi usytuowanymi na różnych szczeblach w hierarchii źródeł prawa są następujące: a) Akt normatywny hierarchicznie wyższy przesądza treść aktu hierarchicznie niższego, który musi być treściowo zgodny z aktem zajmującym wyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa. W myśl zasady „lex superior derogat legi inferiori”, niezgodność treściowa miedzy aktami o różnej mocy prawnej pochodzącymi z różnych poziomów w hierarchii źródeł prawa, jest podstawą uznania aktu niższego rzędu za nieobowiązujący. Wskazuje się także, że akt o wyższej mocy prawnej reguluje zazwyczaj kwestie większej wagi niż akt niższego rzędu.(20) Stwierdzenie tej ostatniej zależności ma jednak charakter ocenny b) Akt wyższego rzędu nie może być derogowany przez akt o niższej mocy prawnej natomiast możliwa jest relacja odwrotna, polegająca na uchyleniu aktu niższego szczebla przez akt stopnia wyższego (relacja derogacji). Zdolność do derogacji innych aktów prawnych oraz odporność na derogację przez pozostałe akty prawne, to podstawowe elementy pojęcia „mocy prawnej aktu normatywnego”. c) Akt o wyższej mocy prawnej może być podstawą obowiązywania aktu niższego rzędu. W tym przypadku nie jest możliwa relacja odwrotna, tzn. nie jest możliwe aby akt o niższej mocy prawnej był podstawą obowiązywania aktu wyższego szczebla. l8. Por. na ten temat interesującą monografię J. Jabłońskiej-Boncy. Prawo powielaczowe. Studium z teorii państwa i prawa, Gdańsk 1987. 19. Na temat relacji pomiędzy normą hierarchiczną wyższą i hierarchicznie niższą por: K. Opałek, J. Wróblewski. Zagadnienia teorii prawa. Warszawa 1969. s. 90-91. 20. Tamże, s. 91. Modelowym przykładem relacji wymienionych w punktach a, b, c, mogą być relacje jakie w polskim systemie prawa zachodzą między ustawą i rozporządzeniem. Akty normatywne powszechnie obowiązujące Konstytucja Najwyższe miejsce w hierarchii aktów normatywnych (prawotwórczych) zajmuje konstytucja czyli ustawa zasadnicza. O nadrzędnej pozycji konstytucji w hierarchii źródeł prawa przesądzają względy zarówno: 1. materialne (treściowe), jak i 2. formalne (proceduralne). ad. 1. Przesłanki materialne nadrzędnej pozycji konstytucji w systemie źródeł prawa: a) Konstytucja zawiera podstawowe normy kompetencji prawodawczej, które wskazują jakie organy, w jakich kwestiach i w jakim trybie mogą stanowić określone rodzaje aktów prawotwórczych pow- szechnie i wewnętrznie obowiązujących. W tym sensie konstytucja reguluje proces tworzenia prawa w danym państwie. W szczególności, o nadrzędnej pozycji konstytucji świadczy takt, że to właśnie ustawa zasadnicza określa kompetencje parlamentu do stanowienia ustaw zwykłych, które muszą być treściowo zgodne z konstytucją i stanowić uzupełnienie oraz konkretyzację postanowień ustawy zasadniczej. a) Konstytucja określa podstawowe zasady ustroju politycznego. gospodarczego i społecznego w danym państwie. b) Konstytucja przesądza o statusie prawnym obywatela w państwie wskazując na jego podstawowe wolności, prawa i obowiązki. c) Konstytucja wyznacza fundamentalne zasady działania, strukturę organizacyjną oraz kompetencje najważniejszych organów państwa. ad. 2. Przesłanki formalne nadrzędnej pozycji konstytucji w systemie źródeł prawa: a) Tylko ustawie zasadniczej przysługuje szczególna nazwa „konstytucja”. Konstytucja jest najczęściej uchwalana przez specjalny organ przedstawicielski pochodzący z wyborów (konstytuanta). Niekiedy uchwalona przez konstytuantę ustawa zasadnicza musi być zaakcep- towana przez naród w drodze referendum. W państwie unitarnym istnieje tylko jeden akt prawny o nazwie „konstytucja”, natomiast w państwie o ustroju federacyjnym obok ogólnopaństwowej, czyli federalnej ustawy zasadniczej obowiązują konstytucje stanowe (USA) lub republikańskie (Federacja Rosyjska).
magara2