Źródła prawa wspólnotowego
W prawie wspólnotowym nie ma normy określającej katalog jego źródeł. Doktryna powszechnie zalicza do źródeł prawa wspólnotowego, obok prawa pierwotnego i prawa wtórnego, także umowy międzynarodowe, których stroną jest Wspólnota i zasady ogólne prawa, wypracowane przy pomocy metody komparatystycznej w orzecznictwie ETS, które zaliczane są do źródeł prawa niepisanego.
Prawo pierwotne obejmuje traktaty założycielskie (określane jako prawo statutowe lub konstytucyjne), umowy o przystąpieniu (traktaty akcesyjne) oraz inne umowy, których ranga jest równa traktatom założycielskim (np. traktaty budżetowe). Status prawa pierwotnego mają także załączniki do traktatów założycielskich i protokoły dołączone do traktatów. Również deklaracje zawarte w aktach końcowych konferencji należy zaliczyć do norm o randze prawa pierwotnego, o ile dotyczą traktatów założycielskich, zostały przyjęte przez wszystkie państwa uczestniczące i nie mają charakteru technicznego (deklaracje interpretacyjne). Za dokumenty ściśle związane z traktatami założycielskimi można również uznać akty przyjęte po ich zawarciu lub nowelizacji przez państwa członkowskie, jeśli odnoszą się do wykładni lub stosowania traktatów.
Do prawa pierwotnego należą:
1/ Traktat z Nicei, 26 lutego 2001 r., 2/ Traktat Amsterdamski zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - Amsterdam, 2 października 1997 r., 3/ Traktat o Unii Europejskiej - Maastricht 7 lutego 1992r., 4/ Jednolity Akt Europejski - Luksemburg, 17 lutego 1986 r., 5/ Traktaty rzymskie (Traktaty ustanawiające EWG i EURATOM) - Rzym, 25 marca 1957 r. (weszły w życie 1 stycznia 1958 r.), 6/ Traktat paryski (Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali) - Paryż, 18 kwietnia 1951 r. (wszedł w życie 23 lipca 1952 r., wygasł 22 lipca 2002 r.).
Prawo wtórne (pochodne, instytucjonalne) obejmuje wszystkie wiążące akty przyjęte na mocy prawa pierwotnego; należą do nich rozporządzenia, dyrektywy i decyzje o charakterze normatywnym (art. 249 TWE). W doktrynie dla oznaczenia zbioru aktów prawnych używa się pojęcia „legislacji wspólnotowej”. Pojęcie to w szerokim znaczeniu obejmuje „całokształt nazwanych i nienazwanych, wiążących i niewiążących aktów instytucjonalnych, w tym tzw. prawo pochodne”. Legislacja wspólnotowa sensu stricto utożsamiana jest natomiast z prawem pochodnym, czyli całokształtem nazwanych i nienazwanych aktów normatywnych zmierzających do wywarcia skutków prawnych nadających się do dochodzenia na drodze prawnej.
Nie można mówić o hierarchii wiążących aktów prawa pochodnego. Poszczególne rodzaje aktów mają różne funkcje, zakresy adresatów i charakter prawny. Kolizje norm zawartych w różnych aktach prawnych są rozstrzygane według reguł lex posterior i lex specialis.
Prawo wspólnotowe jest zasadniczo stosowane przez organy państw członkowskich, tj. krajowe organy administracyjne i sądy. Jest to charakterystyczne rozwiązanie, które określa się jako zdecentralizowane stosowanie prawa wspólnotowego. Stosowanie prawa wspólnotowego w sposób scentralizowany, tj. przez organy Wspólnoty ma charakter wyjątkowy. Organy administracyjne państw członkowskich stosują administracyjne prawo wspólnotowe w sposób bezpośredni lub pośredni. Istota bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego sprowadza się do tego, że organy administracyjne państw członkowskich prowadzą swoją działalność bezpośrednio na podstawie norm prawa wspólnotowego i normy te stanowią podstawę prawną aktów administracyjnych lub innych czynności prawnych i faktycznych dokonywanych przez organy krajowe. Z takich rozwiązań prawnych korzysta się wówczas, gdy intencją państw członkowskich i organów wspólnotowych jest, aby identyczne normy materialnoprawne, a niekiedy także proceduralne, obowiązywały na terytorium całej Wspólnoty (Unii) i były jednolicie stosowane we wszystkich państwach.
Najbardziej przydatnym instrumentem prawnym do ustanawiania norm nadających się do bezpośredniego i jednolitego stosowania we wszystkich krajach członkowskich jest rozporządzenie. Art. 249 TWE stanowi, iż „rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Obowiązuje w całości i stosuje się bezpośrednio we wszystkich Państwach Członkowskich”. Do cech tego aktu zaliczymy zatem: zasięg ogólny, związanie co do wszystkich elementów i bezpośrednią stosowalność w każdym państwie członkowskim. Ze względu na te cechy rozporządzenia są przejawem najgłębszej ingerencji prawodawcy wspólnotowego w porządek prawny państw członkowskich i instrumentem unifikacji prawa we Wspólnocie.
„Zastosowanie ogólne” równoznaczne jest z normatywnością tego aktu i oznacza abstrakcyjno-generalny charakter norm w nim zawartych. Odnosząc się do tej cechy rozporządzenia ETS stwierdził, że „rozporządzenie, mające zasadniczo charakter normatywny, nie jest skierowane do ograniczonej liczby określonych i identyfikowalnych adresatów, ale do kategorii ujętych abstrakcyjnie i całościowo”.
Zgodnie z postanowieniami traktatowymi rozporządzenie jest aktem obowiązującym co do wszystkich jego elementów, tj. zarówno co do rezultatu, który powinien być osiągnięty, jak i co do form i metod jego osiągnięcia. Cecha ta oznacza również, że rozporządzeń nie można stosować w sposób selektywny lub niezupełny, prowadzący do uchylenia skuteczności niektórych jego norm. Zakres związania można również rozpatrywać pod względem struktury normatywnej rozporządzenia i wówczas należy stwierdzić, że akt ten wiąże co do wszystkich norm w nim zawartych, tj. norm kompetencyjnych, organizacyjnych, proceduralnych, materialnych i implementacyjnych.
Najpełniej integracyjny charakter rozporządzeń wyraża cecha ich bezpośredniej stosowalności i skutku bezpośredniego. Zasadniczo uważa się za niedopuszczalne, aby organy prawodawcze państw członkowskich wprowadzały rozporządzenia do prawa krajowego za pomocą ustaw lub innych aktów normatywnych. Nie jest wymagane także ogłoszenie rozporządzenia w krajowym dzienniku promulgacyjnym, ich obowiązywanie zależy jedynie od publikacji w Dzienniku Urzędowym UE. Ścisłe poszanowanie skutku bezpośredniego rozporządzenia jest niezbędne dla zapewnienia równoległego i jednolitego jego stosowania w całej Wspólnocie. Domniemanie skutku bezpośredniego rozporządzenia może być w niektórych przypadkach wzruszone.
Cechy rozporządzenia nie wykluczają jednak jego implementacji, czyli podejmowania wszelkich niezbędnych działań zapewniających warunki dla efektywnego stosowania i przestrzegania prawa wspólnotowego w krajowych systemach prawnych. Może to być implementacja wspólnotowa, albo wspólnotowa i krajowa. Implementacja wspólnotowa polega zwłaszcza na stanowieniu aktów wykonawczych (często również rozporządzeń) i na tworzeniu wszelkich warunków dla uruchomienia przewidzianych w rozporządzeniu procedur i środków implementacyjnych oraz ewentualnie na powołaniu wyspecjalizowanych organów. Implementacja krajowa polega w szczególności na przyjmowaniu przez państwa członkowskie norm i działań implementujących. Gdy rozporządzenie upoważnia państwa członkowskie do podejmowania środków wykonawczych, sposób wykonywania tej kompetencji powinno określać prawo publiczne (konstytucyjne i/lub administracyjne) państwa członkowskiego, a wykonywanie rozporządzeń podlega kontroli Komisji, sądów wspólnotowych i krajowych.
Pośrednim stosowaniem prawa wspólnotowego określa się stosowanie krajowego prawa administracyjnego, ale „zeuropeizowanego”. Podstawami prawnymi wydawanych aktów administracyjnych są normy zawarte w ustawach (aktach wykonawczych do ustaw), lecz treść tych norm jest wyznaczona przez normy prawa wspólnotowego. Instrumentem prawnym wykorzystywanym w tym celu jest dyrektywa.
Dyrektywa jest aktem wiążącym każde państwo członkowskie, do którego jest adresowana co do rezultatu, który ma być osiągnięty. Pozostawia władzom krajowym swobodę wyboru formy i sposobów realizacji celów. Zasadniczym celem dyrektywy jest harmonizacja, koordynacja oraz konwergencja prawodawstwa państw członkowskich. Dyrektywy z istoty są skuteczne pośrednio, tzn. wymagają wprowadzenia do prawa krajowego. Umożliwiają tym samym dwupoziomowe stanowienie prawa z udziałem zarówno instytucji wspólnotowych, jak i organów państw członkowskich. Pierwszy poziom tworzy wiążące wyznaczenie celu przez Wspólnotę, drugi – wykonanie określonych nakazów przez państwo członkowskie, które urzeczywistnia regulację wspólnotową w swoim prawie krajowym. Niekiedy dyrektywy wymagają także implementacji wspólnotowej (poprzez wydanie dyrektyw lub decyzji wykonawczych), którą będzie uzupełniała implementacja krajowa.
Dyrektywa wykazuje pewną elastyczność, a zarazem sztywność co do kręgu adresatów. Z jednej strony nie musi mieć zasięgu wspólnotowego, lecz może być skierowana jedynie do wybranych państw lub nawet jednego z nich, z drugiej strony – jej adresatami mogą być wyłącznie państwa, nie zaś jednostki.
Każdy adresat jest dyrektywą związany co do rezultatu. Pod pojęciem rezultatu należy rozumieć nie tylko cel dyrektywy wskazany w pierwszych przepisach takiego aktu, ale urzeczywistnienie wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w kontekście ogólnego zamierzonego celu, wyrażonego w tym akcie. Skuteczność zakładanego rezultatu powiązana jest z terminem jego osiągnięcia, ustalonym w dyrektywie. Wszystkie państwa członkowskie mają obowiązek transpozycji dyrektywy do prawa krajowego w tym terminie. Zgodnie z orzecznictwem ETS niedokonanie prawidłowej implementacji, tj. uchybienie terminowi przez brak działań wykonawczych lub ich wadliwość sprawia, że dyrektywa może wywierać skutek bezpośredni, tzn. że powstają uprawnienia dla jednostek, które mogą być dochodzone na przed sądami krajowymi. Skutek bezpośredni dyrektyw ma zatem charakter niesamoistny, sankcyjny.
Implementacja dyrektyw ma szczególnie doniosłe znaczenie dla ich efektywnego stosowania i przestrzegania. Jest przy tym procesem skomplikowanym i wywołującym wiele problemów. Zasady prawidłowej implementacji określił ETS, wyznaczając w swoim orzecznictwie rygorystyczne wymogi stawiane działaniom prawodawczym i praktyce administracyjnej.
Za właściwą implementację dyrektywy odpowiadają państwa członkowskie, bez względu na to, jakim organom powierzone zostały obowiązki wynikające z jej przyjęcia. Pierwszym krokiem niezbędnym do urzeczywistnienia postanowień dyrektyw w krajowym porządku prawnym jest transpozycja, która oznacza czynność stanowienia prawa krajowego (wydanie nowego aktu, zmiana obowiązującego) w zakresie i terminie oznaczonym w dyrektywie. Transpozycja dyrektyw powinna wiązać się z nadaniem ich substancji niekwestionowanej mocy wiążącej w prawie krajowym z zachowaniem wymaganej specyfiki, precyzji i jasności, aby czynić zadość zasadzie bezpieczeństwa prawnego. Spełnia ten wymóg stanowienie prawa powszechnie obowiązującego. Jasność i jednoznaczność sformułowań ma na celu również wykluczenie potencjalnej możliwości konfliktu prawa wewnętrznego z dyrektywą. Transpozycja dyrektywy musi być dokonana w czasie w niej ustalonym; mamy do czynienia najczęściej z rozbieżnością dat: wejścia dyrektywy w życie i aktualizacji określonego w niej obowiązku wdrożenia oraz terminu zakończenia procesu jej implementacji. Teoretycznie daty te mogą być tożsame, jednak zastosowanie takiego rozwiązania legislacyjnego kłóciłoby się z istotą dyrektywy, która wymaga od podjęcia od państw członkowskich konkretnych decyzji w sprawie wyboru metod i środków jej implementacji. Z tego powodu każda dyrektywa różnicuje daty wejścia w życie oraz daty pełnego jej wykonania.
Państwa członkowskie dysponują w zasadzie swobodą w wyborze metod i form implementacji. Jednakże swoboda ta bywa znacznie ograniczona, a źródłem ograniczeń państw jest orzecznictwo ETS oraz praktyka redagowania dyrektyw w sposób tak szczegółowy, że adresatowi pozostaje jedynie odtworzenie treści dyrektywy w akcie prawa krajowego. Za regułę ogólną można uznać stwierdzenie ETS, iż państwa członkowskie nie mogą powoływać przepisów, praktyk lub sytuacji krajowych dla uzasadnienia niewykonania lub nienależytego wykonania dyrektywy. Bogate orzecznictwo ETS przedstawia przypadki, w których uznaje się, że nie dokonano transpozycji dyrektywy Tytułem przykładu można wskazać następujące sytuacje, w których obowiązek transpozycji został naruszony: implementacja w drodze praktyki administracyjnej lub w drodze okólników administracyjnych, ze względu na ich wewnętrzny charakter i brak publikacji; prawo krajowe jedynie odsyła do dyrektywy, bo organy państwa uznały, że jest ona zbyt szczegółowa, aby przetwarzać ją do prawa krajowego; państwo zadowala się tym, że dyrektywa wywołuje skutek bezpośredni. Naruszenie obowiązku implementacji traktowane jest w orzecznictwie ETS bardzo restrykcyjnie. Nie usprawiedliwiają tego ani trudności o charakterze proceduralnym i prawnym, ani zwykła obawa trudności wewnętrznych, ani brak szkody po stronie jednostek, ani złożoność materii i debat nad projektami ustaw, ani to, że prace nad projektem aktu krajowego są już w toku, a nawet są finalizowane , ani to, że zdaniem państw termin transpozycji jest zbyt krótki, ani jakiekolwiek inne powody.
Poprawna transpozycja dyrektywy do prawa krajowego nie jest jeszcze równoznaczna z dokonaniem prawidłowej implementacji, ponieważ pojęcie to ma szerszy zakres i obejmuje obowiązek podjęcia wszelkich środków w celu zapewnienia pełnej efektywności norm wspólnotowych ustanawianych w drodze dyrektyw. Ustanowione przepisy krajowe muszą być jeszcze stosowane i przestrzegane w praktyce. Szczególny obowiązek spoczywa w tym względzie na organach administracji publicznej, odpowiedzialnych za stosowanie prawa. Przede wszystkim administracja jest zobowiązana do interpretacji i stosowania prawa w sposób, który najlepiej odpowiada przepisom danej dyrektywy. Władze administracyjne są zobowiązane w takim samym stopniu co sądy krajowe stosować przepisy dyrektywy, które są bezpośrednio skuteczne i powstrzymywać się od stosowania przepisów prawa krajowego pozostających z nimi w konflikcie. W konsekwencji ustanowiono zasadę, że jeżeli przepis dyrektywy ma skutek bezpośredni, organy administracji muszą, gdy to konieczne, stosować przepisy dyrektywy niezależnie od tego, czy mają w prawie krajowym podstawę prawną do działania.
Zagadnienie efektywnej implementacji wiąże się także ze środkami implementacji, które służą zabezpieczeniu jej jakości. W prawie wspólnotowym nie istnieje legalny czy orzeczniczy katalog środków implementacji. Zalicza się do nich: koordynację, kontrolę, nadzór, rozstrzyganie sporów, odpowiedzialność i sankcję.
Wśród wiążących aktów wymienionych w art. 249 TWE jest także decyzja. Decyzja jest aktem obowiązującym we wszystkich elementach, lecz tylko tych, do których jest skierowana. Adresatami decyzji mogą być zarówno państwa członkowskie (wówczas wiąże wszystkie organy państwa), jak również jednostki (osoby fizyczne i prawne). Jeżeli adresatami decyzji będą wszystkie państwa członkowskie może powstać problem rozróżnienia decyzji od rozporządzenia. W takim przypadku ETS nakazuje zwracać uwagę nie na nazwę aktu, lecz na jego zasięg. Indywidualny i konkretny charakter decyzji powoduje, że porównywana jest do krajowego aktu administracyjnego. Z powodu swoich cech nie może zostać zakwalifikowana jako źródło prawa wspólnotowego. W praktyce zdarzają się decyzje, które mogą mieć charakter normatywny, choć nie jest pewne czy są to decyzje, o których mowa w art. 249 TWE i z tego względu należałoby je traktować jako akty swoiste, formalnie noszące tylko nazwę decyzji.
haniak71