Finanse publiczne

1. 1 Finanse publiczne – pojęcie, cechy oraz funkcje

Finanse dzielimy na finanse prywatne oraz finanse publiczne, w sferze realnej występuje sektor gospodarki prywatnej i sektor gospodarki publicznej. Musimy ustalić relacje między sektorem publicznym a finansami publicznymi. Sprecyzowanie tych relacji jest konieczne do lepszego zrozumienia treści ekonomicznych, społecznych itp. finansów publicznych,  a  także ze  względu  na  pewien  chaos  terminologiczny obserwowany zarówno w literaturze, jak i w praktyce, Niekiedy termin : finanse publiczne i sektor publiczny są używane zamiennie. Sprzyja temu w sposób naturalny wieloznaczność samego pojęcia państwa, kojarzonego z finansami publicznymi i sektorem publicznym. W literaturze przedmiotu sektor publiczny nie zawsze jest wyraźnie zdefiniowany. R.Domaszewicz w sposób pośredni określa to pojęcie stwierdzając: „Działalność aparatu państwowego oraz innych związków publicznoprawnych wchodzących w skład tzw. sektora publicznego wymaga ponoszenia różnego rodzaju wydatków”. Przyjmując zatem przedmiot wydatków jako kryterium konstytuujące sektor publiczny można stwierdzić, że w jego zakres wchodzą wydatki związane z funkcjami państwa. Ponieważ jednak funkcje państwa są liczne i różne są ich przejawy, kryterium to wcale nie jest ostre. Jeżeliby jednak pozostać przy kryterium wydatków jako metodzie analizy sektora publicznego, to wielce pomocny może okazać się podział wydatków publicznych na :

1)   wydatki materialne związane z zakupem przez władze publiczne dóbr i usług niezbędnych do spełnienia przez nie funkcji statutowej ,

2)    wydatki transferowe nie związane bezpośrednio z ruchem towarów i usług, lecz będące najoczywistszym wyrazem redystrybucji dochodów przez państwo (emerytury, zasiłki, subwencje itp.).

Dla sektora publicznego – podobnie jak dla finansów publicznych – spoiwem jest nie prywatna własność majątku i funduszy.

Różnica miedzy działalnością  skomercjalizowanych przedsiębiorstw i jednostek publicznych z zakresu administracji publicznej sprowadza się głównie do źródeł finansowania. Przedsiębiorstwa działają na zasadzie samofinansowania, natomiast pozostałe jednostki sfery publicznej sięgają do dochodów innych podmiotów. W rachunku finansowym przedsiębiorstwa tylko część strumieni ma charakter dochodów, część zaś kosztów związanych z wytworzeniem dóbr i usług. W jednostkach administracji publicznej i w jednostkach usług socjalnych ponoszenie kosztów jest zarazem zużyciem dochodów wytworzonych przez inne podmioty. Odmienna jest zatem ekonomiczna treść procesów zaliczanych – na podstawie kryterium własność – do sektora publicznego, różne też są zadania, które realizuje państwo za pomocą tego sektora, tzn. zadania ekonomiczne, społeczne itp.

Zaliczenie przedsiębiorstw państwowych do sektora publicznego i na tej podstawie określenie udziału państwa w gospodarce rynkowej nie znajduje podstaw. W ramach własności publicznej występują więc różne funkcje ekonomiczne.

Różnorodność sektora publicznego potwierdza także jego analiza z punktu widzenia majątku. Według kryterium majątkowego sektor publiczny tworzą:

1)    majątek służący władzy i administracji państwowej,

2)    majątek służący publicznym instytucjom usługowym,

3)    majątek w użytkowaniu publicznym,

4)    majątek zaangażowany w działalności gospodarczej.

Wyjaśnienie związków między sektorem publicznym a finansami publicznymi rozpocznę od zastosowania kryterium własności. Przyjmując to kryterium możemy stwierdzić, że zarówno sektor publiczny, jak i finanse publiczne należą do tej samej kategorii pojęciowej, której ramy zakreśla nie prywatna własność.

Bliższa analiza treści tych pojąć wskazuje jednak na znaczne różnice, przy czym ich zakres uzależniony jest także od tego, co rozumiemy przez finanse publiczne.

Można przyjąć, że działalność państwa (władza publiczna) odbywa się w  dwu obszarach:

-         realny (rzeczowy) ,

-         finansowy.

Obszar realny obejmuje majątek publiczny, tzn. lasy, bogactwa naturalne, zbiorniki wody, zasoby wody, szlaki wodne, drogi, budynki użyteczności publicznej, urządzenia infrastrukturalne itd., które albo wprost reprezentują dobra publiczne, albo dzięki którym dobra publiczne i dobra społeczne mogą być tworzone. Realny (rzeczowy) obszar działalności państwa (władz publicznych) rozciąga się jednak także na przedsiębiorstwa państwowe (publiczne), które działają na zasadach rynkowych. To samo dotyczy przedsiębiorstw (spółek), w których państwo ma tylko udziały, czyli prawo do części majątku.

Państwo  może  być  też  właścicielem  majątku  obrotowego, nagromadzonego, w związku z  prowadzeniem   działalności  w sferze publicznej i społecznej. Przykładem mogą być rezerwy państwowe (paliw, żywności itp.) oraz zapasy leków, opału itp. w jednostkach użyteczności publicznej.

Jeżeli zatem na działalność władz publicznych spojrzymy z perspektywy zjawisk i procesów rzeczowych, to działalność ta wymaga podobnych nakładów, jak działalność prywatnego sektora gospodarki.

Podobieństwo między sektorem publicznym a sektorem prywatnym zanika, jeżeli popatrzymy  na  prowadzoną  przez  te  sektory  działalność  od  strony źródeł finansowania. O ile dla sektora prywatnego typowe jest samofinansowanie, o tyle sektor publiczny musi sięgać (najczęściej na drodze przymusu) do dochodów innych podmiotów. Innymi słowy, aby zachować i powiększyć majątek publiczny oraz aby wytwarzać na bieżąco dobra publiczne, niezbędne jest gromadzenie dochodów publicznych.

Poza wspólną dla finansów publicznych oraz sektora publicznego cechą, którą jest własność publiczna, zachodzą między nimi istotne różnice. Można je ująć w punktach:

1.     Sektor publiczny reprezentuje realne zjawiska i procesy gospodarcze, tzn. wytwarza określone dobra i usługi; cech tej nie osłabia fakt, że procesem wytworzenia dóbr i usług towarzysz zjawiska oraz procesy pieniężne, gdyż wynika to z pieniężnego charakteru całej gospodarki.

2.     Finanse publiczne reprezentują zjawiska i procesy pieniężne.

3.     W sektorze publicznym decydujące znaczenie ma majątek (trwały i obrotowy), powstały na skutek procesów narastania (akumulacji), finansowanych ze środków publicznych; stąd też w analizie działalności sektora publicznego dominuje metoda majątkowa (zasobowa).

4.     Dla analizy finansów publicznych charakterystyczna jest metoda strumieniowa, czyli badanie procesów tworzenia i rozdysponowania funduszy (ujęcie dynamiczne); chodzi zwłaszcza o dwa podstawowe rodzaje tych funduszy: budżet państwa i budżety samorządowe. Nie wyklucz to, oczywiście możliwości powstania pewnych nadwyżek lub deficytu na koniec okresu fiskalnego, ale nie to decyduje o charakterze finansów publicznych. Podstawową cechą jest ściśle określony czas (zwykle rok) ich tworzenia i rozdysponowania. Oznacza to, że po zakończeniu ustalonego okresu proces gromadzenia środków publicznych zaczyna się od nowa. Pod tym względem tworzenie i dzielenie środków publicznych wykazuje wyraźną analogię do procesów tworzenia i podziału produktu krajowego (dochodu narodowego).

5.     Tylko część sektora publicznego realizuje cele publiczne i społeczne; część tego sektora realizuje cele ekonomiczne, a ściślej cele komercyjne, wykazując analogię do sektora prywatnego.

6.     W konsekwencji tylko część funduszy publicznych jest związana z finansowaniem sektora publicznego,  ta  mianowicie,  która  jest  zaangażowana  w  wytworzenie dóbr publicznych i dóbr społecznych (obrona narodowa, administracja państwowa, usługi zdrowotne, edukacja itp.). Ta część sektora publicznego, która działa na zasadach komercyjnych (przedsiębiorstwa państwowe, przedsiębiorstwa samorządowe), nie angażuje funduszy publicznych. Nie wyklucza to możliwości subsydiowania tych przedsiębiorstw z funduszy publicznych, jednak  charakterystyczne dla nich są komercyjne zasady i cele działania.

7.     Również nie całość środków publicznych jest wykorzystywana przez sektor publiczny; dzieje się tak dlatego, że pewna część wydatków publicznych ma charakter transferowy; są to renty, emerytury, zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki rodzinne, zasiłki z tytułu opieki społecznej.

8.     Szczególne związki i zależności między sektorem publicznym a finansami publicznymi zachodzą przez dług publiczne. Powstaje on w skutek kumulowania się deficytu budżetowego. Ponieważ kardynalną zasadą finansów publicznych jest (powinno być) zaciąganie  pożyczek  na  finansowanie  wzrostu  majątku   publicznego,  można   przyjąć, że część majątku znajdującego się w gestii sektora publicznego zastała  sfinansowana z pożyczek; majątek publiczny jest więc zabezpieczeniem długu publicznego. Ma to podstawowe znaczenie dla wiarygodności państwa (władz publicznych) na rynkach finansowych  oraz  dla atrakcyjności oferowanych  przez państwo papierów wartościowych. Z drugiej jednak strony, dług publiczny zaciągnięty w związku z powiększeniem majątku publicznego angażuje fundusz publiczne na obsługę długu publicznego (spłata kapitału, wypłata odsetek, premii itp.).

Przedstawiona charakterystyka sektora publicznego i finansów publicznych wykazuje, że między tymi kategoriami zachodzą ścisłe związki i zależności. Najbardziej oczywista zależność sprowadza się do tego, że bez finansów (funduszy) publicznych pewna część sektora publicznego w ogóle nie mogłaby funkcjonować (obrona narodowa, administracja, infrastruktura komunikacyjna itd.). Jednakże między tymi kategoriami występują także  różnice pod względem treści oraz zakresu zjawisk i procesów.

1.2 Struktura systemu finansów publicznych

Finanse publiczne tworzą więc złożony system w przekroju podmiotowym, organizacyjnym., prawnym, instytucjonalnym, instrumentalnym.

W przekroju podmiotowym najważniejszymi elementami systemu finansów publicznych są:

1)    władze ustawodawcze szczebla centralnego (parlament) oraz władze szczebla pośredniego (rady regionu) i szczebla samorządowego (rady gminy);

2)    władze wykonawcze (rządy, zarządy itd.)wymienionych wyżej szczebli;

3)    władze kontrolne działające w imieniu władz stanowiących, których zasięgiem kontroli objęte są wszystkie dziedziny życia społecznego i gospodarczego, które implikują finanse publiczne; w przypadku Polski jest to Najwyższa Izba Kontroli i Regionalne Izby Obrachunkowe;

4)    aparat skarbowy zajmujący się na bieżąco realizację dochodów i wydatków   publicznych, ich kontrolą (np. tzw. Policja skarbowa), zarządzaniem budżetem, funduszami ubezpieczeniowymi itp.; struktura aparatu skarbowego jest w różnych krajach różna, ale funkcje są identyczne lub zbliżone;

5)    podmioty (jednostki) które są finansowane z funduszy publicznych (szpitale), szkoły, jednostki wojskowe, jednostki sądownictwa, jednostki policji, jednostki administracji publicznej itd.).

W przekroju prawnym system finansów publicznych tworzą:

1)  konstytucja lub inne ustawy zasadnicza zawierająca ogólne zasady tworzenia funduszy

publicznych oraz obowiązki poszczególnych rodzajów władz publicznych w zakresie

uchwalenia, wykonywania i kontroli funduszy publicznych;

2)    prawo budżetowe, z reguły w randze ustawy, regulujące zasady budowy ustroju

budżetowego;

3)    coroczne ustawy budżetowe i uchwały budżetowe samorządów;

4)    ustawy podatkowe;

5)    ustawy o pozabudżetowych funduszach publicznych;

6)    ustawy o finansach samorządowych ( lokalnych, regionalnych);

7)    ustawy regulujące działalność ministra finansów ( skarbu) oraz działalność aparatu skarbowego (finansowego);

8)    ustawa karnoskarbowa;

9)    ustawa o zobowiązaniach podatkowych; w niektórych krajach (np. w Polsce) funkcjonują ordynacje podatkowe będące swoistym kodeksem praw i obowiązków podatnika;

10)                       akt normatywny regulujący działalność ministra finansów (skarbu), rządu (w przypadku polski – Rada Ministrów), innych ministrów, na szczeblu lokalnym zaś zarządu gminy i jego przedstawicieli.

W przekroju instytucjonalnym system finansów publicznych tworzą fundusz przyjmujące najczęściej formę:

1)    budżetu państwa;

2)    budżetów samorządowych szczebla podstawowego lub wyższego (powiatu samorządowego, regionu samorządowego);

3)    funduszy ubezpieczeń społecznych;

4)    pozostałych funduszy publicznych;

5)    fundacji publicznych.

W przekroju instrumentalnym funkcjonowanie systemu finansów publicznych zapewniają zwłaszcza następujące narzędzia:

1)    podatki centralne;

2)    podatki lokalne;

3)    opłaty;

4)    cła;

5)    dochody z majątku publicznego (np. dywidendy, renty);

6)    składki na ubezpieczenia społeczne;

7)    subwencje;

8)    dotacje;

9)    kredyty państwowe i pożyczki publiczne.

7

Politechnika Świętokrzyska w Kielcach