Supernadzór.doc

'Supernadzór', czyli gonienie Europy

Uchwalenie ustawy o Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) stanowi wielki postęp w procesie dostosowywania polskich przepisów do realiów współczesnych rynków finansowych. Z tego powodu zdumienie budzą głosy krytyczne wyrażane pod jej adresem, mające na celu obronę istniejącego status quo.

Ogólnie rzecz biorąc, istnieją dwa typy regulacji i nadzoru: kontrola funkcjonalna i instytucjonalna. W pierwszym przypadku każdy rodzaj działalności finansowej - funkcja (obrót papierami wartościowymi i kontraktami terminowymi, bankowość, ubezpieczenia, fundusze emerytalne itd.) - jest nadzorowany przez odrębną instytucję. Natomiast w drugim występuje tylko jeden organ nadzorujący i regulujący całokształt działalności instytucji finansowych.

Do niedawna nadzór funkcjonalny dominował w całym świecie i po dziś dzień niepodzielnie panuje on w USA, gdzie istnieje cały szereg federalnych, a także stanowych agend nadzorczych. Dość powiedzieć, że istnieją tam dwie różne instytucje nadzoru nad giełdami. Komisja do spraw Papierów Wartościowych i Obrotu Giełdowego (Securities and Exchange Commission - SEC) zajmuje się obrotem papierami wartościowymi (akcje i obligacje), zaś Komisja do spraw Obrotu Giełdowymi Kontraktami Terminowymi (Commodity Futures Trading Commission - CFTC) giełdami kontraktów z dostawą w przyszłości (futures).

Jednak na przestrzeni ostatniego dziesięciolecia model funkcjonalny został w wielu krajach zastąpiony modelem instytucjonalnym. Nastąpiło to przede wszystkim w Europie, gdzie jedna instytucja nadzorcza występuje w krajach skandynawskich, Austrii, Belgii, Niemczech i Wielkiej Brytanii, a także w Japonii i Korei Południowej.

Szczegóły modelu instytucjonalnego można prześledzić na podstawie ostatnich reform w Wielkiej Brytanii. W 2001 roku uchwalono tam ustawę o Usługach i Rynkach Finansowych (Financial Services and Markets Act), która zakończyła życie dziewięciu samorządnych zrzeszeń i stowarzyszeń luźno nadzorowanych przez instytucje państwowe (np. Bank Anglii i ministerstwo skarbu), i w ich miejsce powstał jeden jedyny organ nadzorczy - Urząd do spraw Usług Finansowych (Financial Services Authority - FSA). Instytucja ta posiada również uprawnienia w zakresie regulacji prawnych wszystkich instytucji finansowych. Po tej reformie rola Banku Anglii została ograniczona do dbania o stabilność makroekonomiczną poprzez prowadzenie właściwej polityki pieniądza. Organem koordynującym działania powyższych instytucji jest ministerstwo skarbu, które organizuje comiesięczne konferencje przedstawicieli Banku Anglii i FSA.

Podobne rozwiązanie przyjęto rok później w Niemczech, tworząc jedną instytucję z uprawnieniami nadzorczymi i regulacyjnymi w stosunku do wszystkich instytucji finansowych - Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, w skrócie BaFin, która podlega federalnemu Ministerstwu Finansów.

Z powyższego wynika, że nowa polska regulacja prawna stanowi śmiały krok w nadrabianiu zaległości w stosunku do reszty Europy. Stąd też duże zdziwienie muszą wywoływać krytyczne uwagi, na które można się natknąć w mediach, także tych, które zwykle wpadają w zachwyt, gdy mowa o wszystkim, co pochodzi od "starych" członków UE.

Dlaczego nastąpił tak masowy odwrót od modelu funkcjonalnego? Odpowiedź jest dość prosta - komasacja uprawnień nadzorczych i normatywnych w rękach jednej agendy rządowej pozwala na obniżenie kosztów i wyższą efektywność działania. Na przykład model instytucjonalny pozwala na zmniejszenie wymogów sprawozdawczych, co oznacza oszczędności dla instytucji finansowych. Rozwiązanie to chroni także przed rozdrobnieniem funkcji nadzorczych. Ten ostatni problem często prowadzi do nadmiernych kosztów, ponieważ trudno jest osiągnąć oszczędności wynikające ze skali i podobieństwa zakresu operacji (economies of scale and scope). W sumie korzyści odnoszą zarówno instytucje finansowe, jak i podatnicy.

Także w przypadku istnienia rozlicznych instytucji nadzorczych łatwo jest o powstanie luk prawnych i sporów o zakres kompetencji. Właśnie spory o zakres władzy powodują zastój w niektórych dziedzinach amerykańskiego systemu finansowego. W USA od dziesięcioleci trwa spór pomiędzy SEC a CFTC o to, który urząd ma nadzorować rynek kontraktów terminowych na akcje pojedynczych firm. Z tego powodu tego typu kontrakty nie są dostępne w tym bastionie kapitalizmu, podczas gdy są powszechne w zachodniej Europie, a nawet są spotykane w Polsce. W USA spory kompetencyjne z góry wykluczają powstanie nowoczesnych, zintegrowanych systemów obrotu instrumentami finansowymi, takich jak Eurex czy Euronext, ponieważ obrotem papierami wartościowymi i kontraktami terminowymi muszą zajmować się odmienne giełdy podległe różnym organom nadzorczym.

Rynki kapitałowe należą do najbardziej nowatorskich dziedzin gospodarki. Nieustannie są wprowadzane nowe i coraz bardziej złożone instrumenty finansowe i niejednokrotnie trudno je zakwalifikować do określonej kategorii, a zatem powstaje problem, kto ma się zająć daną sprawą? W przypadku istnienia jednego organu nadzorczego taki problem nie występuje. W przeszłości działalność finansowa była rozproszona i usługi w tym zakresie były oferowane przez wyspecjalizowane instytucje, stąd też istnienie modelu funkcjonalnego było uzasadnione. Dziś dominują "supermarkety" finansowe - instytucje świadczące pełną gamę usług finansowych. Instytucje takie niejednokrotnie wolą mieć do czynienia z jedną instytucją nadzorczą, która nie patrzy na nie wycinkowo, ale w pełni rozumie złożoność współczesnych rynków finansowych.

W teorii, istnienie wielu instytucji nadzorczych (czyli system funkcjonalny) może być bardziej skuteczne, ponieważ im więcej "oczu" patrzy na ręce finansistów, tym większa szansa wykrycia nadużyć. Praktyka jednak nie potwierdza tej hipotezy. Mimo całej miriady instytucji kontrolnych i nadzorczych zakres skandalów finansowych dotknął najbardziej właśnie USA, by wymienić tylko niesławne bankructwa spółek Enron i WorldCom. Podobnie w Wielkiej Brytanii uchwalenie w 2001 roku ustawy o Rynkach i Usługach Finansowych, kończące istnienie tam systemu funkcjonalnego, nastąpiło po serii skandalów (np. nieprawidłowości w marketingu funduszów emerytalnych, bankructwo najstarszego banku inwestycyjnego Barings Bank i afera wokół firm kontrolowanych prze Roberta Maxwella). Nie inaczej miała się rzecz w Niemczech.

Spotyka się opinie, że koncentracja władzy w jednej instytucji grozi powstaniem lewiatana dominującego nad sektorem prywatnym. Ale dziś argument ten zupełnie traci moc przekonującą, ponieważ wielkie banki obracają setkami miliardów dolarów. Aktywa takich kolosów, jak znane na naszym rynku Citigroup (kontrolujące Citibank) czy Deutsche Bank, przewyższają bilion dolarów (1000 miliardów!) i opinia, że jakikolwiek urząd państwowy, szczególnie polski, mógłby im zrobić krzywdę, nie jest poważna. Dobitnie świadczy o tym choćby niepowodzenie rządu Marcinkiewicza w starciu z UniCredito. Można wręcz zaryzykować twierdzenie, iż obrona interesów państwa i konsumenta wymaga istnienia właśnie jednej potężnej instytucji zdolnej do przeciwstawienia się wpływom współczesnych kolosów finansowych.

Czy powstanie jednej instytucji nadzorczej niesie w sobie jakieś zagrożenie? Owszem, tyle że dokładnie odwrotne od tych zwykle wymienianych w prasie. Zagrożeniem jest nie tyle dominacja KNF nad sektorem finansowym, ile "współpraca" tej instytucji z bankami. Jeśli interesy banków zdominują działalność KNF, to biada ci, drobny ciułaczu i inwestorze, gorze ci, kredytobiorco i nabywco polis ubezpieczeniowych - uciekaj, gdzie pieprz rośnie!

prof. Kazimierz Dadak, Hollins University, USA

2