Sądowa kontrola zgodności ustaw z konstytucją we współczesnym świecie jest jedną z podstawowych gwarancji przestrzegania konstytucji. W większości państw Europy kontynentalnej jest realizowana przez szczególny organ władzy sądowniczej - sąd konstytucyjny.
Sądownictwo konstytucyjne nie istniało w Polsce przed II wojną światową. Zarówno Konstytucja z 1921 r., tworzona pod silnym wpływem systemu III Republiki Francuskiej, jak i Konstytucja z 1935 r. wykluczały kontrolę ustaw przez sąd powszechny lub sąd administracyjny, nie przewidywały też powołania odrębnego sądu konstytucyjnego. Po II wojnie światowej zaczęły obowiązywać wzory radzieckie, a w szczególności zasada tzw. jednolitości władzy państwowej, jednoznaczna z odrzuceniem zasady podziału władz i deklarująca najwyższą, suwerenną pozycję jednoizbowego parlamentu w systemie konstytucyjnych organów państwa. W Polsce przedstawiciele doktryny prawnej zaczęli formułować potrzebę ustanowienia sądownictwa konstytucyjnego na początku lat siedemdziesiątych, trzeba było jednak przełomu z 1980 r. - okresu Solidarności, aby sugestie te mogły przybrać realny kształt.
Jesienią 1981 r. zostały podjęte prace ekspertów nad ustanowieniem Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a 26 marca 1982 r. nowela konstytucyjna przewidziała wprowadzenie tych dwóch instytucji. O ile jednak tego samego dnia uchwalono ustawę o Trybunale Stanu i w ciągu kilku miesięcy organ ten mógł podjąć funkcjonowanie, o tyle ustawa o Trybunale Konstytucyjnym została uchwalona dopiero 29 kwietnia 1985 r., po trzech latach ostrych sporów o jej kształt. Od początku wpływowe środowiska przeciwstawiały się idei tworzenia sądu konstytucyjnego, nie bez racji postrzegając go jako instytucję niezależną i trudną do politycznego podporządkowania.
W tej sytuacji nie może dziwić, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym będąca wynikiem kompromisu, osiągniętego zresztą z dużym trudem, ograniczała pozycję i kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Ograniczenie najważniejsze, zapisane już w nowelizacji Konstytucji z 1982 r., polegało na tym, że tylko niektóre orzeczenia Trybunału były ostateczne. Orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy podlegały rozpatrzeniu przez Sejm, który mógł je odrzucić uchwałą podjętą większością 23 głosów. W ten sposób usiłowano doprowadzić do kompromisu między stworzeniem sądownictwa konstytucyjnego a utrzymaniem zasady jednolitości władzy państwowej. Rzeczywistym efektem było jednak uzależnienie decyzji o konstytucyjności ustawy od woli parlamentu, czyli - w ówczesnych warunkach - partii komunistycznej. W praktyce - począwszy już od pierwszego orzeczenia z 28 maja 1986 r. - polskiemu Trybunałowi Konstytucyjnemu udało się zyskać stosunkowo niezależną pozycję i wypracować interesujące orzecznictwo, zwłaszcza w sprawach relacji między ustawą i rozporządzeniem.
Dalej idące zmiany stały się możliwe dopiero w 1989 r. w związku z dokonanym wówczas przełomem ustrojowym. Nie było wątpliwości co do konieczności utrzymania Trybunału Konstytucyjnego po 1989 r., niesporna była też potrzeba umocnienia jego pozycji i usunięcia istniejących ograniczeń. Nadal jednak w kompetencji Sejmu, który od 1989 r. stał się - obok Senatu - jednym z dwóch organów sprawujących władzę ustawodawczą, leżało odrzucanie orzeczeń Trybunału o niekonstytucyjności ustawy. Mimo ograniczeń polski Trybunał stworzył bogate orzecznictwo i zyskał znaczny autorytet wśród elit politycznych, a także i przedstawicieli doktryny prawnej. Orzecznictwo Trybunału rozwinęło zwłaszcza takie klauzule konstytucyjne, jak zasada państwa prawnego i zasada równości, wypełniając wiele luk i wątpliwości, które powstawały wobec braku nowoczesnej konstytucji, a także w świetle tzw. Małej konstytucji, obowiązującej od 1992 r.
Na zmianę tego stanu nie umiały się zdobyć kolejne ekipy rządzące w latach dziewięćdziesiątych, aż do 17 października 1997 r., czyli do wejścia w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. i ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej ustawa o TK), dostosowanej do nowego stanu regulacji konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny jest samodzielnym organem konstytucyjnym państwa. Na tle art. 10 ust. 2 Konstytucji z 1997 r., zgodnie z którym władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały, należy go traktować jako organ władzy sądowniczej, ale podkreślić przy tym trzeba rozróżnienie między sądami i trybunałami. Sądy (i tylko sądy) tworzą system organów powołanych do orzekania w sprawach indywidualnych (do sprawowania wymiaru sprawiedliwości według terminologii art. 175 ust. 1 Konstytucji) i w pewien sposób podporządkowanych Sądowi Najwyższemu lub Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu pozostają poza systemem sądów, tworząc drugi, odrębny segment władzy sądowniczej.
Pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego charakteryzuje zasada niezależności. Jako organ władzy sądowniczej jest on niezależny od władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej (zarówno jednak Sejm, jak i Prezydent dysponują pewnymi uprawnieniami kreacyjnymi wobec TK). W ramach władzy sądowniczej zajmuje on pozycję odrębną zarówno wobec Trybunału Stanu, jak i sądów, z Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym na czele. Nie istnieją też żadne związki pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym a Krajową Radą Sądownictwa.
Podstawowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola hierarchicznej zgodności norm prawnych, a więc rozstrzyganie o tym, czy normy prawne niższego rzędu są zgodne z normami prawnymi wyższego rzędu (a zwłaszcza z konstytucją), i w miarę potrzeby eliminowanie norm niezgodnych z systemu obowiązującego prawa. Wyłącznym punktem odniesienia dla tych rozstrzygnięć jest prawo (konstytucja), podejmowane są one na tle sporu o hierarchiczną zgodność tego prawa i zapadają w procedurze typu sądowego; działalność sądów konstytucyjnych jest czasem określana mianem negatywnego ustawodawcy - bowiem, tak jak polski Trybunał Konstytucyjny, eliminują przepisy niekonstytucyjnych ustaw z systemu obowiązującego prawa.
Dla pozycji i sposobu funkcjonowania Trybunału zasadnicze znaczenie ma fakt, że składa się on - podobnie jak inne organy władzy sądowniczej - z niezawisłych sędziów.
W skład Trybunału Konstytucyjnego wchodzi piętnastu sędziów, wybieranych przez Sejm na dziewięcioletnią kadencję (art. 194 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja z 1997 r. wprowadziła wybór indywidualny, co oznacza, że każdy sędzia jest wybierany na dziewięć lat, nawet jeżeli zajmie miejsce sędziego, który odszedł z Trybunału Konstytucyjnego przed upływem swojej kadencji.
Kandydatów na stanowisko sędziego może przedstawić grupa co najmniej 50 posłów lub Prezydium Sejmu (art. 5 ust. 4 ustawy o TK). Kandydatem może zostać tylko osoba, która wyróżnia się wiedzą prawniczą oraz posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sędziowie wybierani są przez Sejm. Wybór następuje bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.
Prezes i Wiceprezes Trybunału są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych na każde z tych stanowisk przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału (art. 194 ust. 2 Konstytucji).
Status sędziów określa przede wszystkim zasada niezawisłości w myśl art. 195 ust. 1 Konstytucji w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji.
Sędziom Trybunału Konstytucyjnego przysługuje immunitet ukształtowany tak samo jak immunitet sędziego, z tym że zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub aresztowanie wyraża Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, większością dwóch trzecich głosów (art. 196 Konstytucji i art. 7 ustawy o TK). Sędziowie Trybunału nie mogą łączyć swego urzędu z innymi stanowiskami w aparacie państwowym (incompatibilitas), obowiązuje ich też zasada apolityczności, co między innymi oznacza zakaz przynależności do partii politycznych, związków zawodowych oraz prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej (art. 195 ust. 3 Konstytucji).
Podstawową gwarancją niezawisłości jest zakaz wybierania sędziego na kolejną kadencję (art. 194 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji) oraz zakaz usunięcia ze stanowiska w trakcie kadencji. Wygaśnięcie mandatu sędziego może nastąpić jedynie wskutek 1) śmierci; 2) zrzeczenia się urzędu; 3) stwierdzenia orzeczeniem komisji lekarskiej trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków; 4) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo; 5) skazania na usunięcie ze stanowiska sędziego przez sąd dyscyplinarny złożony z sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu dokonywane jest w formie uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału (art. 11 ustawy o TK). Nie istnieje natomiast możliwość odwołania sędziego przez Sejm ani też usunięcia go z urzędu decyzją jakiegokolwiek innego organu państwowego.
Organami Trybunału są Zgromadzenie Ogólne oraz Prezes Trybunału (art. 12 ustawy o TK). W skład Zgromadzenia wchodzą wszyscy sędziowie Trybunału, a dla prawomocności jego uchwał konieczna jest obecność przynajmniej dziesięciu sędziów.
Zgromadzenie omawia, co najmniej raz w roku - publicznie, działalność Trybunału oraz problemy wynikające z jego orzecznictwa (art. 13 ustawy o TK), a ponadto podejmuje najważniejsze rozstrzygnięcia dotyczące organizacji pracy Trybunału uchwala regulamin Trybunału, wybiera kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, uchwala projekt dochodów i wydatków Trybunału, ustala zasady wyznaczania składów orzekających i przydziału spraw oraz dotyczące sytuacji sędziów, to jest stwierdza wygaśnięcie mandatu, wyraża zgodę na uchylenie immunitetu.
Prezes Trybunału reprezentuje Trybunał na zewnątrz oraz wykonuje czynności związane z bieżącym organizowaniem pracy Trybunału i kierowaniem aparatem wykonawczym - Biurem Trybunału Konstytucyjnego (pracami Biura kieruje i ponosi za nie odpowiedzialność Szef Biura w randze sekretarza stanu). Wiceprezes zastępuje Prezesa w razie jego nieobecności i wykonuje inne obowiązki wynikające z podziału czynności.
Samodzielność Trybunału Konstytucyjnego jako organu konstytucyjnego państwa znajduje wyraz m.in. w jego autonomii. Trybunał uchwala regulamin określający wewnętrzny tok postępowania oraz uchwala statut określający wewnętrzną organizację Biura Trybunału; wygaśnięcie mandatu sędziego musi być stwierdzone uchwałą Trybunału; odpowiedzialność dyscyplinarną sędziowie ponoszą tylko przed Trybunałem; projekt budżetu Trybunału jest przedstawiany parlamentowi przez rząd w ramach projektu ustawy budżetowej, w wersji złożonej przez Prezesa Trybunału, uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. do właściwości Trybunału Konstytucyjnego zalicza cztery dziedziny
1) kontrolę norm (abstrakcyjną i konkretną; a posteriori i a priori - art. 188 pkt 1-3, art. 122 ust. 3 i 4, art. 133 ust. 2 Konstytucji); szczególną procedurą kontroli norm jest rozpatrywanie skarg konstytucyjnych (art. 79 i art. 188 pkt 5 Konstytucji);
2) rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (art. 189 Konstytucji);
3) orzekanie o zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4 Konstytucji);
4) uznawanie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 131 ust. 1 Konstytucji).
Wyliczenie to ma charakter zupełny i należy uznać, że ustawodawca nie może rozszerzać kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w drodze ustaw.
Trybunał Konstytucyjny nie jest więc właściwy do rozstrzygania wertykalnych sporów kompetencyjnych - nie jest to konieczne wobec unitarnej struktury państwa (organy samorządu terytorialnego mają możliwość inicjować postępowanie przed Trybunałem w procedurze abstrakcyjnej kontroli norm). Trybunał Konstytucyjny nie orzeka o ważności wyborów i referendów, bo dokonuje tego Sąd Najwyższy. Nie orzeka też o odpowiedzialności osób zajmujących najwyższe stanowiska w państwie, bo dokonuje tego Trybunał Stanu. Konstytucja z 1997 r. zlikwidowała instytucję powszechnie obowiązującej wykładni ustaw.
Spośród wskazanych wyżej czterech dziedzin właściwości Trybunału kontrola norm stanowi bez wątpienia zadanie podstawowe. Istota kontroli norm polega na orzekaniu o hierarchicznej (pionowej) zgodności aktów normatywnych (norm prawnych) niższego rzędu z aktami normatywnymi (normami prawnymi) wyższego rzędu i na eliminowaniu tych pierwszych z systemu obowiązującego prawa w razie stwierdzenia braku zgodności.
Polski system kontroli norm daje zdecydowane pierwszeństwo kontroli a posteriori, czyli następczej, to znaczy może dotyczyć tylko aktów normatywnych, które już zostały ustanowione albo już nabrały mocy obowiązującej, albo znajdują się jeszcze w okresie vacatio legis. Tylko wyjątkowo kontrola norm może przybrać charakter prewencyjny - a priori (uprzedni), a jedynym podmiotem uprawnionym do jej inicjowania jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.
Kontrola prewencyjna została wprowadzona w 1989 r., a Konstytucja z 1997 r. przejęła ten model, choć z pewnymi modyfikacjami. Prawo zwrócenia się do Trybunału w tym trybie przysługuje tylko Prezydentowi i może się odnosić tylko do ustaw już uchwalonych i przedstawionych Prezydentowi do podpisu oraz do umów międzynarodowych przedstawionych Prezydentowi do ratyfikacji.
Każda uchwalona ustawa zostaje przedstawiona Prezydentowi, który - w terminie 21 dni (a jeżeli ustawa jest uchwalana w trybie pilnym - w terminie 7 dni) - może zwrócić Sejmowi ustawę do ponownego rozpatrzenia (weto prezydenckie). Sejm może ponownie uchwalić ustawę większością 35 głosów (odrzucić weto) i wtedy Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę.
Prezydent może się też zwrócić do Trybunału Konstytucyjnego, zarzucając ustawie niezgodność z Konstytucją - może zakwestionować konstytucyjność całej ustawy lub jej poszczególnych przepisów. Trybunał orzeka tylko w granicach zaskarżenia. Wycofanie wniosku przez Prezydenta zobowiązuje Trybunał do umorzenia postępowania. Przepisy nie określają terminu wydania orzeczenia; tylko w odniesieniu do ustawy budżetowej istnieje obowiązek wydania orzeczenia w ciągu dwóch miesięcy (art. 224 ust. 2 Konstytucji).
W sprawie wniosku Prezydenta o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją przed jej podpisaniem Trybunał orzeka w pełnym składzie, a jego orzeczenie ma charakter wiążący Prezydent musi podpisać ustawę uznaną za zgodną z Konstytucją, a odmówić podpisania ustawy uznanej w całości za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że niekonstytucyjne przepisy są nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent ma do wyboru - podpisać ustawę z wyłączeniem niekonstytucyjnych przepisów lub zwrócić całą ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności, co do których orzekł Trybunał Konstytucyjny.
Art. 188 Konstytucji poddaje kontroli Trybunału Konstytucyjnego trzy typy aktów ustawy, umowy międzynarodowe oraz przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwowe. Łącznie określa się je mianem aktów normatywnych (art. 79 ust. 1 i art. 190 Konstytucji). To znaczy, że poza właściwością Trybunału pozostają wszelkie akty, które są pozbawione normatywnego charakteru, a także akty normatywne wydawane przez organy samorządu terytorialnego (kontrolę nad aktami prawa miejscowego sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny).
Pojęcie ustawa obejmuje wszystkie ustawy. Kontroli Trybunału Konstytucyjnego poddane są więc także
- ustawy budżetowe - kontrola odnosi się tu nie tylko do postanowień zawartych we właściwej, tzn. ujętej w artykuły, części ustawy budżetowej, ale także do załączników, określających granice dochodów i wydatków w poszczególnych dziedzinach, o ile tylko postanowieniom tym można przypisać charakter normy prawnej;
- ustawy wyrażające zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych - kontrola odnosi się tu nie tylko do właściwej treści ustawy, ale może też obejmować ocenę, czy umowa międzynarodowa jest zgodna z Konstytucją.
Tak samo jak ustawy, kontroli podlegają wszelkie inne akty mające moc równą ustawie. Obecna Konstytucja zna tylko rozporządzenia prezydenckie, wydawane w czasie stanu wojennego (art. 234). W systemie prawa pozostaje wszakże jeszcze wiele dekretów i rozporządzeń z mocą ustawy wydanych przed 1989 r.
Kontrola konstytucyjności ustaw należy wyłącznie do Trybunału Konstytucyjnego. Ani Sąd Najwyższy, ani sądy powszechne, ani sądy administracyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać tych kwestii, ale jeżeli dojdą do przekonania o niekonstytucyjności ustawy, którą mają zastosować, mogą inicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedstawiając pytanie prawne.
Umowy międzynarodowe zostały poddane kontroli Trybunału dopiero przez Konstytucję z 1997 r. Na tle art. 188 pkt 1 Konstytucji kontroli podlegają wszelkie typy umów międzynarodowych, a więc umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, umowy ratyfikowane bez takiej ustawy, a także umowy niewymagające ratyfikacji. Zakres kontroli będzie jednak w każdym wypadku inny, bo inne jest miejsce każdego z tych typów umów w hierarchii źródeł prawa.
Pojęcie przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe (art. 188 pkt 3 Konstytucji) jest najmniej ostre, ale rozpatrywać je trzeba na tle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dla zdefiniowania pojęcia aktu normatywnego Trybunał od dawna posługuje się kryterium materialnym. Za akt normatywny uznaje się mianowicie każdy akt zawierający normy prawne, tzn. dyspozycje o abstrakcyjnym i ogólnym charakterze. Nazwa aktu nie ma tu bezpośredniego znaczenia. Jak wskazano w orzecznictwie - podstawą kwalifikacji aktu normatywnego jest jego treść. Stwierdzenie, że dany akt zawiera normy prawne, jest przesłanką objęcia go kognicją Trybunału. Forma aktu ma tu znaczenie drugorzędne.
Tym samym kontrola Trybunału Konstytucyjnego obejmuje też regulaminy Sejmu i Senatu, tak jak w poprzednim stanie konstytucyjnym.
Powyższe podejście nie straciło aktualności na tle nowej Konstytucji, mimo że dokonała ona istotnych przeobrażeń w systemie źródeł prawa. Nadal więc należy uznawać, że wszelkie regulacje o charakterze normatywnym wydawane na szczeblu ogólnopaństwowym podlegają kognicji Trybunału jako tzw. akty podustawowe. Poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego pozostają natomiast te wszystkie akty konstytucyjnych organów państwa, które nie mają charakteru normatywnego (nie ustanawiają norm prawnych), a więc - w szczególności - akty indywidualne (takim aktem jest np. uchwała Sejmu określająca terminy i sposób rozpatrywania konkretnego projektu ustawy).
Kontroli podlegają tylko akty (normy) obowiązujące. Utrata mocy obowiązującej przez kontrolowany akt przed wydaniem orzeczenia Trybunału powoduje umorzenie postępowania (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). W praktyce szereg wątpliwości powstało na tle sytuacji, gdy zakwestionowany akt został uchylony przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W orzecznictwie najpierw uformował się pogląd, że uchylenie jest zawsze równoznaczne z utratą mocy obowiązującej, zawsze więc musi prowadzić do umorzenia postępowania. Było to jednak o tyle wątpliwe, że umorzenie postępowania nie pozwalało na stwierdzenie niekonstytucyjności badanego aktu, a brak takiego stwierdzenia wykluczał możliwość zakwestionowania decyzji i orzeczeń w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie tego aktu. Dlatego od połowy lat dziewięćdziesiątych XX w. zarysowało się podejście odmienne. Uznano, że jeżeli - mimo uchylenia aktu normatywnego - nadal istnieje możliwość zastosowania tego aktu do jakichkolwiek sytuacji z przeszłości, to akt ten zachowuje moc obowiązującą, a zatem dopuszczalne jest orzekanie o jego konstytucyjności. Zgodnie z artykułem 39 ust. 3, dodanym do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w 2000 r., przepisu art. 39 ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym przewiduje trzy kryteria kontroli (art. 42).
Pierwsze kryterium ma charakter materialny - Trybunał bada treściową zgodność kontrolowanego aktu normatywnego (jego przepisów) z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.
Drugie kryterium ma charakter proceduralny - Trybunał bada dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa dla wydania kontrolowanego aktu normatywnego - kontrola może obejmować dochowanie wszystkich norm proceduralnych, także regulaminowych.
Trzecie kryterium dotyczy ustalenia, czy w kompetencji organu, który wydał akt normatywny, jest jego wydanie. Ma to znaczenie zwłaszcza przy kontroli aktów podustawowych, bo mogą one być wydawane tylko na podstawie ustaw i w celu ich wykonania.
Podstawy kontroli
Kontrola norm przebiegać może na kilku poziomach, stosownie do miejsca aktu kontrolowanego w systemie źródeł prawa.
Przypomnijmy, że w systemie tym najwyższe miejsce przypada Konstytucji jako prawu podstawowemu dla państwa (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Następne miejsce zajmują umowy międzynarodowe ratyfikowane na podstawie uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie - z mocy art. 91 ust. 2 Konstytucji przysługuje im pierwszeństwo wobec ustaw. Dalej następują ustawy, które stanowią jednolitą kategorię, bo polskiej Konstytucji nieznana jest np. instytucja ustaw organicznych. Kolejny poziom stanowią - wspominane już - akty podustawowe, wśród których wyróżnia się rozporządzenia, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa, oraz zarządzenia i uchwały, które mogą być adresowane tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi, który wydaje akt normatywny (art. 93 Konstytucji).
Odpowiednio umowy międzynarodowe ratyfikowane na podstawie uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie muszą być zgodne z Konstytucją, ustawy muszą być zgodne z Konstytucją i umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi na podstawie uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, akty podustawowe muszą być zgodne z Konstytucją, umowami międzynarodowymi oraz ustawami. Zarzut braku takiej zgodności może być postawiony przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Konstytucja stanowi najważniejszą podstawę kontroli. Jest zarazem normą najwyższą, bo nie ma w Polsce odesłań do żadnych norm ponadkonstytucyjnych, na normy te nie powołuje się też bezpośrednio orzecznictwo.
Konstytucji nie traktuje się jednak tylko jako zbioru norm. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego od dawna powołuje się na normy, zasady i wartości konstytucyjne. Oznacza to traktowanie tekstu pisanego jedynie jako pewnego punktu wyjścia, pozwalającego na wydobywanie dalszych reguł, wprawdzie wyraźnie w Konstytucji nie zapisanych, ale wynikających z całokształtu jej postanowień i z systemu aksjologicznego przez nią ustanowionego. Najsilniej takie twórcze podejście zaznaczyło się na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego, od 1989 r. zapisanej w art. 1 Konstytucji. Klauzulę tę traktowano w orzecznictwie jako zbiorczy wyraz wielu zasad i reguł bardziej szczegółowych i w ten sposób odnaleziono w Konstytucji nowe treści, poczynając od zakazu działania prawa wstecz, przez zasadę proporcjonalności, kończąc na prawie do życia i prawie do ochrony życia prywatnego.
Takie podejście Trybunału Konstytucyjnego znajdowało m.in. uzasadnienie w brakach i lukach pierwotnej regulacji konstytucyjnej, która - zwłaszcza w zakresie praw publicznych - przez długie lata opierała się na tekście z 1952 r. Dostosowanie tego tekstu do nowych realiów było koniecznością i zadanie to podjął m.in. Trybunał Konstytucyjny, a uczynił to tym łatwiej, że intencja dawnego ustawodawcy nie była już traktowana jako wiążąca. Ta swoboda orzecznicza uległa niewątpliwemu ograniczeniu na tle Konstytucji z 1997 r., bo z jednej strony, jest to dokument znacznie obszerniejszy i obejmujący swym tekstem wiele reguł sformułowanych wcześniej w orzecznictwie konstytucyjnym, a z drugiej strony, jest to dokument aktualny, w pełni wyrażający intencje i wolę demokratycznego ustawodawcy. Niemniej jednak już w pierwszych orzeczeniach uznano pełną aktualność dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego klauzuli demokratycznego państwa prawnego i zasady równości, co potwierdziło kontynuację dotychczasowego podejścia do sposobu interpretacji Konstytucji. Obecnie jednak, zawsze gdy jest to możliwe, Trybunał woli opierać swoje rozstrzygnięcia na szczegółowych przepisach Konstytucji o prawach i wolnościach, a nie na klauzuli demokratycznego państwa prawnego. .
Umowy międzynarodowe nie mogły dotąd stanowić samoistnej podstawy kontroli, co było jednym z przejawów ograniczenia roli Trybunału Konstytucyjnego. Choć w praktyce Trybunał wielokrotnie odwoływał się do umów międzynarodowych, zwłaszcza do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz do paktów praw człowieka, to jednak zawsze było to traktowane tylko jako argument dodatkowy. Obecnie sytuacja zmieniła się zasadniczo i pojawiły się orzeczenia o niezgodności ustawy z umową międzynarodową.
Ustawy stanowią podstawę kontroli aktów podustawowych. Nie ma oczywiście przeszkód, by kwestionować zgodność tych aktów bezpośrednio z Konstytucją lub umowami międzynarodowymi. W orzecznictwie uformowało się stanowisko, że niezgodność aktu podustawowego z ustawą stanowi zarazem naruszenie Konstytucji. Należy pamiętać, że w tym zakresie właściwość Trybunału nie ma wyłącznego charakteru, bo przyjmuje się, że także sąd powszechny lub administracyjny może badać akty podustawowe i - w razie uznania ich niezgodności z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją - odmawiać ich stosowania.
Trybunał nie uważa się natomiast za uprawniony do badania poziomej zgodności aktów normatywnych, także jeśli chodzi o wzajemne relacje aktów podustawowych.
Inicjatywa kontroli
Podczas gdy uruchomienie kontroli prewencyjnej należy, jak już wspomniano, wyłącznie do Prezydenta Rzeczypospolitej, krąg podmiotów mających prawo inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawie kontroli a posteriori jest stosunkowo szeroki. Rozróżniamy dwie podstawowe formy takiej kontroli abstrakcyjną i konkretną. Charakter pośredni, ale bliższy pierwszej z tych form, ma skarga konstytucyjna. Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości orzekania z inicjatywy własnej (ex officio).
Prawo inicjowania postępowania w procedurze kontroli abstrakcyjnej przysługuje dość licznej grupie podmiotów, ale nie jest unormowane jednakowo dla wszystkich z nich. Ustawa o Trybunale z 1997 r., podobnie jak ustawa z 1985 r., rozróżnia bowiem tzw. inicjatywę powszechną i inicjatywę szczególną.
Inicjatywa powszechna (ogólna) oznacza prawo do kwestionowania konstytucyjności każdego aktu normatywnego, niezależnie od tego, czy treść tego aktu jest związana z zakresem działania wnioskodawcy. Przysługuje ona najważniejszym organom konstytucyjnym Prezydentowi, Marszałkowi Sejmu, Marszałkowi Senatu, Prezesowi Rady Ministrów, Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratorowi Generalnemu (w obowiązującym do 31 marca 2010 roku stanie prawnym - Ministrowi Sprawiedliwości), Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Prawo takie przysługuje też grupie 50 posłów lub 30 se...
brzoskwinka81