informatyzacja.docx

Porzućmy Plan Informatyzacji Państwa

A A A

3 listopada 2008 07:41

Piotr Kołodziejczyk

Ten dokument w obecnej formie, poprzez przyjęcie fałszywych założeń, proponuje paternalistyczny sposób działania, całkowicie nieadekwatny do sposobu rozwoju współczesnego świata.

Społeczność współczesnego Internetu tworzą miliony niezależnych dostawców, dla setek milionów odbiorców. W świecie tym często występuje dwoistość ról: jedna osoba lub instytucja jest zarówno odbiorcą usług, jak i ich dostawcą. Natomiast Plan Informatyzacji Państwa zakłada, że polskie społeczeństwo informacyjne tworzone będzie dzięki administracji centralnej. Do dzisiaj na stronach MSWiA widniej prezentacja b. wiceministra Grzegorza Bliźniuka oddająca przyjęty w PIP sposób myślenia - o informatyzacji robionej przez centrum dla centrum. Choć widać zmiany w tym sposobie myślenia. Została upubliczniona strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego do roku 2013 w układzie człowiek - gospodarka - państwo. Wszelako dalej obowiązuje PIP.

Niestety, żaden z trzech celów (nazwanych priorytetami) nie jest mierzalny. Niezmiernie trudno będzie zmierzyć stopień osiągnięcia celu, jakim jest "przekształcenie Polski w państwo nowoczesne i przyjazne dla obywateli i podmiotów gospodarczych". Ze smutkiem muszę też stwierdzić, że przyjęty sposób informatyzacji administracji nie sprzyja osiągnięciu celu, jakim jest "racjonalizacja wydatków administracji publicznej związanych z jej informatyzacją i rozwojem społeczeństwa informacyjnego". Osobiście wolałbym, aby racjonalizacja wydatków dotyczyła ogółu wydatków w ciągnionym rachunku (Life Cycle Costs), czyli by wydatkom na IT towarzyszył większy od nich spadek wydatków na funkcjonowanie administracji.

Wady systemu prawnego

Jaki jest stan obecny informatyzacji polskiej administracji? Zadowalający! Ta teza tylko na pierwszy rzut oka wydaje się kontrowersyjna. Jesteśmy wszak klasyfikowani na jednym z ostatnich miejsc w Unii Europejskiej, jeśli chodzi o wdrożenia elektronicznych usług dla mieszkańców w sferze publicznej. Nie jesteśmy jednak pustynią IT. Zdecydowana większość urzędów gminnych i powiatowych posiada systemy wspierające procesy administracyjne realizowane na rzecz mieszkańców. Większość systemów back-office jest zintegrowana - z wyjątkiem sfer zawłaszczonych przez administrację centralną. Wszystkie gminy i powiaty mają też portale internetowe (choć czasem tylko w postaci Biuletynu Informacji Publicznej), mają wymaganą prawem, kosztowną infrastrukturę: elektroniczne skrzynki podawcze, liczne certyfikaty e-podpisu kwalifikowanego itp. Istnieje wreszcie: gigantyczna, rozproszona baza danych o realizowanych w administracji procesach biznesowych, słowniki (np. adresowe) i elektroniczne zasoby danych stanowiących potencjalne podstawy do podejmowania decyzji w oparciu o dane administracyjne. Mimo tego liczba spraw załatwianych w sposób elektroniczny jest niewielka. Dlaczego tak się dzieje?

To nie technika, lecz prawo stanowi barierę w udostępnianiu usług administracyjnych. Wady systemu prawnego, stworzonego dla przetwarzania dokumentów papierowych, potęgowane są przez praktykę wdrażania przez rząd dużych, dziedzinowych systemów obsługi obywatela. Systemy te są galwanicznie rozdzielone od reszty środowiska IT urzędów gmin i powiatów. Rodzi to szereg komplikacji w sprawnym wykonywaniu zadań publicznych przez administracje samorządową. Mowa tu o takich systemach jak POJAZD, KIEROWCA, System Obsługi Obywatela. PIP zapowiada kontynuację takiego działania.

Efektywność wykonywania zadań administracyjnych w tych wydzielonych obszarach może przejściowo poprawić sprawne wdrożenie proponowanych w PIP "silosów informacyjnych". Lecz w dłuższej perspektywie efekt tych wdrożeń będzie negatywny, zaś początkowy sukces opóźni jego rzeczywiste rozwiązanie. Utrwalanie przyjętej w Planie strategii budowy państwowej e-administracji spowoduje, że łatwiej będzie zintegrować systemy działające w wydziałach komunikacji różnych powiatów, niż osiągnąć integrację systemu IT pojedynczej gminy czy powiatu. Plan promuje błędną strategię budowania "pionowych" wysp informacyjnych. Przykładowo dłużnikom alimentacyjnym należy, na podstawie przepisów prawa, zabierać prawo jazdy. Brak dostępu do bazy danych powoduje, że urzędnik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie musi pisać pismo do Wydziału Komunikacji z prośbą o informację, czy dany dłużnik posiada prawo jazdy. Po uzyskaniu odpowiedzi na papierze wszczyna postępowanie w sprawie zatrzymania tego prawa jazdy.

Z punktu widzenia prawa problem informatyzacji na pierwszy rzut oka wygląda pięknie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 220 § 1 stanowi: "Organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, znanych organowi z urzędu bądź możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanej ewidencji, rejestrów lub innych danych albo na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych". Ale to pozór. Mamy jeszcze prawo materialne, nakładające na obywatela chcącego coś uzyskać od administracji, wykonanie szeregu obowiązków, np. dostarczenia dokumentów. Konstrukcja poszczególnych ustaw każe urzędnikom gromadzić te papierowe załączniki. Prawo nie pozwala, bowiem na skorzystanie z elektronicznego dostępu do rejestrów w celu sprawdzenia, czy obowiązek dokumentowany wymaganym od obywatela papierowym załącznikiem został spełniony.

Mamy wreszcie ustawę o ochronie danych osobowych. Nikt z prawodawców nie wierzy, że urzędnik chce ułatwić obywatelowi życie i ściągnąć dane potrzebne do wydania decyzji nie zmuszając mieszkańca, aby mu je przynosił. Dlatego też obywatel musi pójść do innego urzędnika i zdobyć stosowne zaświadczenie i zanieść do drugiego urzędu, gdzie dane z zaświadczenia zostaną wprowadzone do bazy i wydrukowana będzie decyzja. W ten sposób brak zaufania stanowiących prawa do urzędników je stosujących, mocą ustawy o ochronie danych osobowych, nie pozwala na żadną wymianę danych między urzędami.

Co w tej sytuacji zrobić?

Polska administracja wcale nie potrzebuje wielkich, zamawianych przez poszczególne resorty, dedykowanych aplikacji, które wytworzą wielkie koncerny kosztem milionów złotych. Te tworzone resortowo silosy informacyjne są raczej przeszkodą w tworzeniu społeczeństwa informacyjnego. Obywatele nie załatwiają swoich spraw na ministerialnych pokojach. To w gminie, czy powiecie zapadają ważne dla nich decyzje: pozwolenia na budowę domów, rejestrowane są pojazdy, wydawane dowody osobiste, karty wędkarskie i wiele innych rzeczy, które obywatel musi załatwić w naszym, przeregulowanym kraju. Zapewne 90% wszystkich procesów biznesowych w polskiej administracji odbywa się właśnie na tych szczeblach administracji publicznej. By decyzje te były wydane szybko i sprawnie, bez angażowania obywateli, urzędnicy potrzebują danych, a nie aplikacji!

Polskie prawo stanowi jasno katalog powinności obywatelskich. Jedną z nich jest, np. obowiązek podatkowy. Prawo stanowi, że podatek ma być zapłacony! Urząd Miasta Poznania sprawdza, czy za daną działkę zapłacony jest podatek od nieruchomości w należnej wysokości. Jeśli ten obowiązek jest spełniony, to, po co żądać od obywatela dodatkowych oświadczeń podpisanych własnoręcznie? A tak się dzieje w przypadku 25 mln płatników PIT. Co roku biorę płytę z aplikacją otrzymaną za darmo wraz z jedną z gazet. Przy pomocy tej aplikacji sporządzam zeznanie roczne, po czym dane z elektronicznego zeznania zamieniam na formę papierową, podpisuję i wysyłam do Urzędu Skarbowego. Robię tak, bo szkoda mi pieniędzy na zakup kwalifikowanego, bezpiecznego e-podpisu. Podpisu, w moim przypadku, jednorazowego użytku. Chętnie pomógłbym (bezpłatnie) oszczędzić pracownikowi Urzędu Skarbowego frustracji, jaka towarzyszyć musi "wklepywaniu" do bazy danych z tego wydruku. Wysłałbym mail z plikiem zawierającym dane na jego adres, co nic nie kosztuje.

Bym mógł to zrobić, wystarczy, aby Minister Finansów uzgodnił z redakcjami gazet wymóg tworzenia przez dostarczane aplikacje pliku o nazwie identycznej z zawartym w zeznaniu numerem NIP podatnika, (co zapewni unikatowość nazwy i ułatwi gromadzenie danych w bazie), o strukturze zgodnej z bazą podatników zawartą w back-office urzędów skarbowych. Przy takim podejściu odpowiednio zachęceni podatnicy sami zapełnią bazy danych fiskusa. Skarbowe serwery będą mogły zaś skupić się na porównaniu zgodności deklaracji z zebranymi informacjami o pobranych zaliczkach. A urzędnicy będą mieli więcej czasu na ściganie unikających płacenia podatków.

By tak się stało, prawo musi odnosić się wyłącznie do celów jego wprowadzenia! Dlatego, zanim wydamy ok. 3 mld euro środków unijnych na stworzenie jeszcze lepszych silosów informacyjnych, warto zastanowić się nad zmianą filozofii informatyzacji administracji publicznej. Przyjęta winna zostać zmieniona strategia budowania systemów - z "top-down" na "bottom-up" W pierwszym rzędzie należy skupić się na informatyzacji tych sfer, w których realizowanych jest najwięcej transakcji. Są to procesy przebiegające horyzontalnie. Procesy administracyjne odbywające się wertykalnie są spotykane wielokrotnie rzadziej - dotyczą niespełna 1% spraw trafiających do instancji odwoławczych. PIP musi uwzględniać sposób realizowanego w przyszłości dostępu do istniejących, rozproszonych baz danych.

Autor artykułu, Piotr Kołodziejczyk, jest sekretarzem Miasta Poznania.