Polityka morska. Cele, Zasady. Podmioty.pdf

XV.

Polityka morska.

Cele. Zasady. Podmioty

Krzysztof Luks

WPROWADZENIE

Transformacja ustrojowa Polski wymusiła istotne zmiany w strukturze gospodarki

i metodach oddziaływania czynników publicznych na procesy gospodarcze i społeczne.

Szereg pojęć musiało ulec przewartościowaniu. Dotyczy to również pojęcia polityka

morska, wokół którego narosło w ostatnich latach sporo nieporozumień. Dość powie-

dzieć, że rozbieżność poglądów rozciąga się od postulatu głębokiej interwencji władzy

publicznej we wszelką działalność związaną z morzem, rozumianą na ogół jako wspie-

ranie ze środków publicznych takich, czy innych działań, do całkowitej negacji wartości

poznawczej tego terminu. Celem pracy jest zatem nowa identyikacja pojęcia polityka

morska, określenie instrumentów stosowanych dla jej prowadzenia oraz podmiotów,

które te instrumenty stosują.

Tekst ten stanowi w założeniu próbę określenia czym jest polityka morska w warun-

kach demokracji i gospodarki rynkowej, jakimi instrumentami może dysponować i kto

jest jej podmiotem. Powinno to doprowadzić do pewnej zgodności poglądów i eliminacji

nieporozumień, które niekiedy przekładają się na nieoptymalne decyzje.

1. IDENTYFIKACJA POJĘCIA POLITYKA MORSKA

Mało jest pojęć związanych z morzem, które budziłoby tyle kontrowersji w Polsce

co polityka morska. Wachlarz poglądów w tym względzie rozciąga się od uznawania

koniecznej wszechobecności polityki morskiej w życiu narodu i państwa, aż do nego-

wania w ogóle istnienia jej potrzeby. Drugie takie pojęcie to gospodarka morska. Oba

zresztą są silnie ze sobą powiązane. Jeśli bowiem przyjąć układ morfologiczny polityki

jako takiej, przedstawiony przed D. Waldzińskiego, widać wyraźnie, że istotą sporów jest

przedmiot polityki morskiej. Wskazują na to obecne w literaturze deinicje tego pojęcia

zaprezentowane przez różnych autorów. Wszystkie one za główny przedmiot polityki

2 Konkurencyjność polskich portów morskich w świetle integracji z Unią Europejską

morskiej uznają gospodarkę morską. Spór idzie o sam przedmiot i o rolę państwa, a więc

podmiot i zasady. D. Waldziński dokonując zestawienia istniejących w tej materii poglą-

dów stwierdza istnienie dwóch punktów widzenia 1 . Według pierwszego z nich, udział

rządu jest niezbędny, nawet w warunkach gospodarki rynkowej. Opinia ta w silny i jed-

noznaczny sposób akcentuje potrzebę świadomej polityki morskiej państwa. Drugi punkt

widzenia, traktuje pojęcie polityki morskiej państwa niemalże wyłącznie w kategoriach

publicystycznych, chyba że jest ona utożsamiana z polityką transportową, uwzględniając

gałęziowy podział transportu na, między innymi transport morski, lub eksponując jego

rolę w międzygałęziowych technologiach transportowych. W tym wypadku, specjaliści

z zakresu polityki transportowej w ogóle nie zajmują się np. problematyką przemysłu

okrętowego i rybołówstwa morskiego, pozostawiając te dziedziny specjalistom z zakresu

polityki przemysłowej i żywnościowej.

Okazuje się też, że transformacja ustrojowa nie stanowi granicznego momentu w spo-

sobach interpretacji zjawiska, aczkolwiek prawie we wszystkich koncepcjach dostrzeżono

obecność nowych podmiotów w życiu publicznym i gospodarczym, a mianowicie samo-

rządów terytorialnych. Na gospodarkę morską zaczęto patrzeć również z punktu widze-

nia społeczności lokalnych oraz potrzeb regionów, chociaż te były utożsamiane z pięcio-

ma nadmorskimi województwami, które w wyniku uwarunkowań instytucjonalnych nie

były w stanie kreować znaczącej polityki regionalnej.

Wymienione wyżej poglądy na politykę morską generalnie przyjmują, że dotyczyć

ona powinna przede wszystkim gospodarki morskiej i ewentualnie wyliczonych enu-

meratywnie innych aspektów działalności na morzu. Brak ujęcia syntetycznego daje

się wyraźnie odczuć i prowadzi do konieczności zdeiniowania pojęcia gospodarka

morska. W literaturze przedmiotu jest tych deinicji sporo i różnią się one głównie liczbą

branż, które do gospodarki morskiej zaliczają. Tymczasem pojęcie gospodarki morskiej

jest w sensie ekonomiczno – prawnym umowne. W jej skład wchodzą bowiem branże

i dziedziny gospodarki zorientowane na transport pasażerów i ładunków drogą morską,

produkcję środków transportu służących tym celom, eksploatację zasobów morza itp.

Działalność na morzu lub z morzem związana, a więc z pewnym środowiskiem natu-

ralnym nie jest kryterium ekonomicznym decydującym o spójności wzajemnej tych

poszczególnych rodzajów działalności, czy też jej zakresie i tym samym jednolitości,

bądź zbieżności ich celów. Przedmioty tej działalności, struktura i charakter zaanga-

żowanych środków produkcji i jej efekt inalny stanowią o specyice i odmienności jej

poszczególnych zakresów. Sam wyróżnik „środowiska” – morskie, czy lądowe – nie

tworzy zatem jeszcze podstaw do samoistnej niejako integracji i kooperacji tych branż.

Interesy polskich stoczni produkcyjnych i remontowych nie muszą być zatem zbieżne

z interesami naszych narodowych przewoźników i vice versa, polskich portów z interesa-

mi armatorów itp. Zbieżności takiej trudno zresztą oczekiwać zważywszy, iż każda z tych

dziedzin działa w warunkach gospodarki otwartej i poddana jest w głównej mierze regu-

lacji rynkowej i to w skali międzynarodowej 2 .

Nie można zatem mówić o gospodarce morskiej jako sektorze, czy gałęzi gospodarki.

Tym samym i aktywność na tym polu będzie zróżnicowana co do podmiotów, metod

i narzędzi. O tym jak wiele nieporozumień stwarza pojęcie gospodarki morskiej świad-

1 Por. D. Waldziński, Miejsce i rola samorządów lokalnych w polskiej polityce morskiej , Gdańsk 1999, str. 51

i następne.

2 Por. A. Grzelakowski, Ocena aktualnego stanu oraz perspektywy rozwoju polskiej gospodarki morskiej .

Hamburg 1999.

Polityka morska. Cele. Zasady. Podmioty

czyć może fakt, iż została ona ujęta jako dział w ustawie z dnia 4 września 1997 roku

o działach administracji rządowej w takim oto kształcie (art. 10 ust. 1).

Dział gospodarka morska obejmuje sprawy:

1. transportu morskiego i żeglugi morskiej,

2. portów i przystani morskich,

3. rybołówstwa morskiego i regionalnego korzystania z żywych zasobów morza,

4. ochrony środowiska morskiego.

Po czym w nowelizacji z dnia 24 lipca 1999 roku pkt. 4 dotyczący rybołówstwa

przeniesiono do działu rolnictwo, co jest zgodne z regułami obowiązującymi w Unii

Europejskiej i zdrowym rozsądkiem. Pozostawienie tego działu w ustawie, wbrew opinii

Ministerstwa Transportu i nomen omen Gospodarki Morskiej, stanowi raczej wyraz

sentymentu przełożonego na akt polityczny niż uzasadnione działanie. W tym stanie

rzeczy wydaje się zasadne odejście od traktowania gospodarki morskiej jako jedynego,

czy nawet głównego przedmiotu polityki morskiej. W przeciwnym razie uprawniony

będzie wyrażony tu i ówdzie pogląd, że nie istnieje również polityka morska, jako że jej

deklarowany przedmiot jest wątpliwy. Czy zatem powinno stanowić przedmiot polityki

morskiej, aby stała się ona tym, czym polityka jest ze swej istoty tj. świadomym dzia-

łaniem określonych podmiotów dla osiągnięcia wyznaczonych celów? Wydaje się, że

przedmiotem tym powinny być szanse jakie stwarza krajowi nadmorskie położenie 3 .

Szanse te tkwią w możliwościach podejmowania różnego rodzaju form aktywności

ludzkiej stwarzanych przez dostęp do morza. Już sama ich rozmaitość sprawia, że poli-

tyka morska będzie miała różnorakie cele. Będzie też realizowana przez różne podmio-

ty i przy pomocy bardzo różnych instrumentów. Jej skuteczność zależy natomiast od

prawidłowego doboru podmiotu i zestawu instrumentów dla osiągnięcia danego celu.

Wspólne natomiast, jak to postaramy się wykazać są jej zasady. Wypada też wskazać, że

wykorzystanie szans płynących z aktywności gospodarczej nie jest możliwa bez zapew-

nienia obrony interesów kraju na morzu. Ten aspekt aktywności można zatem określić

jako uwarunkowanie dla pozostałych.

2. CELE POLITYKI MORSKIEJ

W poprzednim punkcie zidentyikowano pojęcie polityki morskiej jako działanie

czynników publicznych zmierzających do pełnego wykorzystania szans, jakie stwarza

nadmorskie położenie kraju. Szanse te z natury rzeczy odnoszą się do form aktywności

ludzi, zespołów ludzkich i społeczeństw związanych z morzem. Można zatem przyjąć,

że cele polityki można określić jako optymalne realizowanie każdej z wymienionych

form. Dotyczy to zarówno aktywności gospodarczej jak i społeczno – kulturalnej, przy

założeniu, że zasadniczym warunkiem skuteczności polityki jest działalność na rzecz

obrony interesów kraju na morzu. To ostatnie pole aktywności będzie zatem rozpa-

trzone w rozdziale 5.

Transport morski. Najbardziej oczywista możliwość, jaką daje nadmorskie położe-

nie kraju, to możliwość uprawiania transportu morskiego. Jest to podstawowa gałąź

transportu obsługująca transport międzynarodowy, a decydująca dla handlu o zasięgu

międzykontynentalnym. Jednocześnie transport ten stanowi źródło popytu na szereg

3 Por. K. Luks, Poza militarne aspekty obrony Polski na morzu , Przegląd Morski nr 10/99

4 Konkurencyjność polskich portów morskich w świetle integracji z Unią Europejską

usług i produktów wytwarzanych u innych form aktywności, jak np. przemysł okrętowy.

Transport morski obejmuje dwa ściśle ze sobą powiązane człony: żeglugę i porty. Należy

jednak zwrócić uwagę, że wspomniane powiązanie ma charakter funkcjonalny na pozio-

mie globalnym, a nie na poziomie konkretnego kraju. Można sobie zupełnie śmiało

wyobrazić posiadanie przez dany kraj loty morskiej i uprawianie żeglugi bez dostępu

do morza (np. Szwajcaria, dawna Czechosłowacja), bądź też posiadanie portów bez loty

i korzystanie z usług statków obcych. Dlatego szanse tkwiące w uprawianiu transportu

morskiego należy rozpatrywać odrębnie w stosunku do żeglugi i portów.

Żegludze morskiej tradycyjnie przypisuje się dwie funkcje:

– instrumentalną

– pośrednicząco – zarobkową.

Funkcja instrumentalna polega na uprawianiu żeglugi w celu obrony interesów wła-

snego handlu zagranicznego, a historycznie rzecz biorąc na traktowaniu loty handlowej,

jako drugiego obok marynarki wojennej narzędzia zamorskiej ekspansji gospodarczej.

Takie traktowanie żeglugi wywodzi się z walki o podział świata i dominacji szkoły

merkantylnej w myśli ekonomicznej. U jej podstaw leży założenie, że lepsza jest żegluga

własna niż zakup usług transportowych na światowym rynku, czyli dążenie do autarkii.

Pogląd ten był i jest lansowany w krajach o słabej konkurencyjności gospodarki, bądź

też celowo izolujących swą gospodarkę od rynku międzynarodowego. Był on główną

wytyczną rozwoju loty handlowej w krajach socjalistycznych o niewymienialnej walu-

cie. Istotna rolę odgrywał tu również „eksport rewolucji” pod dyktando ZSRR. W PRL

istniał np. tzw. planowy wskaźnik udziału własnej żeglugi w obsłudze handlu zagra-

nicznego kraju. Koszty takiego dążenia nie odgrywały większej roli. Szczególnie silnie

odbiło się to na żegludze liniowej, gdzie o powołaniu linii decydowały często względy

pozaekonomiczne. Flota PLO, głównego polskiego armatora liniowego osiągała w roku

1975 i 1985 odpowiednio 177 statków o łącznej nośności 1.028 tys. DWT i 170 statków

o nośności 1.148 tys. DWT i stanowiła jedną trzecią tonażu ogółem.

W warunkach globalizacji gospodarki, która spotęgowała jeszcze skutki tej cechy

żeglugi morskiej, funkcja instrumentalna praktycznie może być realizowana jedynie

w państwach świadomie odcinających się od rynku i międzynarodowego podziału

pracy 4 . W tym stanie rzeczy żegluga morska może być uważana za część sektora usług

transportowych świadczonych na eksport bądź też w ramach systemu transportowego

danego kraju (kabotaż). W warunkach polskich dominuje zdecydowanie pierwsza z tych

ról. Odwoływanie się do tradycji żeglugi, jako instrumentu działań innych niż bezpo-

średni eksport usług, co niekiedy pojawia się w literaturze nie ma obecnie sensu. Sytuacja

z lat II Rzeczypospolitej, kiedy ponad 73% polskiego handlu zagranicznego korzystało

z drogi morskiej nie powtórzyła się po wojnie i tym mniejsze ma szanse zaistnieć w przy-

szłości. Głównym partnerem handlowym Polski jest Europa. Po roku 1989 zmieniło

się tyle, że miejsce RWPG zajęła Unia Europejska, a miejsce ZSRR – Niemcy. Ten stan

rzeczy utrwali się jeszcze po uzyskaniu przez kraj członkostwa w UE. Nie musi to jednak

oznaczać całkowitej utraty znaczenia żeglugi morskiej dla gospodarki polskiej. Wręcz

przeciwnie. Stosunkowo niska konkurencyjność produkcji na rynku międzynarodowym

i związany z tym trwały deicyt bilansu handlowego każe szukać innych środków uzy-

skania równowagi obrotów bieżących. Żegluga morska, do której uprawiania Polska ma

4 O globalizacji gospodarki i transportu morskiego patrz m.in.: D. Waldziński, Miejsce i rola samorządów

lokalnych w polskiej polityce morskiej , Gdańsk 1999; S. Szwankowski, Węzłowe problemy rozwoju portów

morskich , UG Gdańsk 2000 r.

Polityka morska. Cele. Zasady. Podmioty

szereg atutów jak:

– duże zasoby kadr i sprawny system ich szkolenia,

– znaczne już doświadczenie operowania w shippingu,

– spore tradycje i pozycja na rynku może stanowić jeden z nich.

Warunkiem wykorzystania tej szansy jest utrzymanie konkurencyjności polskich

armatorów w warunkach postępującej globalizacji.

Mniejsze, choć stopniowo rosnące, znaczenie ma żegluga kabotażowa. Stosunkowo

krótka i mało urozmaicona linia brzegowa oraz nikłe powiązania wzajemne między

polskimi portami sprawiają, że brak warunków dla rozwoju przewozów towarowych.

Niemniej otwarcie kraju na zagranicę sprawia, że stopniowo powstaje rynek kabota-

żowych przewozów pasażerskich jako składnika turystyki i rekreacji morskiej. Widać

to wyraźnie na akwenach obu zalewów, a stopniowo każdy z lokalnych portów zaczyna

starać się o atrakcję jaka stanowi możliwość przejażdżki morskiej, zwłaszcza zagranicz-

nej. Rozwój tej formy żeglugi stanowi istotny czynnik aktywizacji portów lokalnych

i zwiększa atrakcyjność turystyczną wybrzeża.

O ile żegluga morska zawsze jest częścią systemu globalnego, to porty morskie, bez

względu na swoje niekiedy bardzo duże znaczenie międzynarodowe, zawsze są częścią

systemu transportowego i składnikiem infrastruktury transportowej kraju. W praktyce

to właśnie posiadanie portu morskiego stanowi o możliwościach wykazania aktywności

na morzu w większości dziedzin. Stąd też stymulowanie rozwoju portów jest jednym

z najbardziej istotnych zadań polityki morskiej państwa. Wiedziano o tym dobrze w II

Rzeczypospolitej, gdzie decyzja o budowie portu w Gdyni o kilka lat wyprzedziła zaan-

gażowanie się państwa w tworzenie loty narodowej. Dzisiaj zadaniem polityki morskiej

jest stworzyć warunki dla:

a. dostosowania portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej do

zadań jakie stawia nowa sytuacja polityczno – gospodarcza Polski,

b. stworzenia warunków aktywizacji portów lokalnych.

Lata transformacji ustrojowej w istotny sposób zmieniły zadania głównych portów

polskich. Zaszły poważne zmiany w ich podstawowej funkcji – transportowej. W roku

1979, który był rokiem maksymalnych obrotów w polskich portach przeładowano 69,7

mln ton. W ostatnich latach wielkość ta ustabilizowała się na poziomie 41 – 42 mln

ton. Jest to jednak regres tylko pozorny, jeśli uwzględnić strukturę tych przeładun-

ków. Praktycznie cały spadek obrotów dotyczy surowców (z wyjątkiem ropy naowej).

Świadczy to o zasadniczej zmianie struktury polskiej gospodarki. W najbliższych latach

należy oczekiwać dalszego spadku przeładunków węgla w transporcie. Oznacza to

konieczność konwersji posiadanego potencjału portowego. Inne konieczne przedsięwzię-

cia w portach, które powinna wspierać polityka państwa to: wspieranie dywersyikacji

potencjału portowego i intensyikacji wykorzystania majątku, a zwłaszcza zagospodaro-

wanych przestrzeni, wdrażanie nowych technologii, zapewnienie połączeń portom z za-

pleczem o cechach jakościowych odpowiadających współczesnym wymaganiom i nowej

strukturze obrotów, stymulowanie procesu przekształcania portów w centra dystrybu-

cyjno – rozdzielcze, współdziałanie z samorządami w konwersji przeznaczenia gruntów

portowych na cele poza portowe.

Współdziałanie z samorządami jest też niezbędne dla aktywizacji portów o zna-

czeniu lokalnym. Polskie porty morskie już z racji swego położenia nad peryferyjnym

morzem jakim jest Bałtyk nigdy nie będą „bramą Europy”, jak Hamburg, Antwerpia

czy Rotterdam. Również ich znaczenie międzynarodowe będzie ograniczone 5 . Niemniej

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: