Europejski Kodeks Dobrej Administracji.pdf

EUROPEJSKI KODEKS

DOBREJ ADMINISTRACJI

(tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu

w warunkach polskich procedur

administracyjnych)

Jerzy Âwiàtkiewicz

Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich

Warszawa, styczeƒ 2005 r.

SPIS TREÂCI

Prawo do dobrej administracji – Andrzej Zoll . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej

Administracji w warunkach polskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Europejski Kodeks Dobrej Administracji

Przepisy ogólne – Art. 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Podmiotowy zakres obowiàzywania – Art. 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Rzeczowy zakres obowiàzywania – Art. 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Zasada praworzàdnoÊci – Art. 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Zasada niedyskryminowania – Art. 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Zasada wspó∏miernoÊci – Art. 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Zakaz nadu˝ywania uprawnieƒ – Art. 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Zasada bezstronnoÊci i niezale˝noÊci – Art. 8 . . . . . . . . . . . . . . . . 21

T∏umaczenie podstawowe:

Biuro T∏umaczeƒ LIDEX – Warszawa

Zasada obiektywnoÊci – Art. 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne

dzia∏anie i doradztwo – Art. 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Wydanie V poprawione i zaktualizowane

wed∏ug stanu prawnego na dzieƒ 1 grudnia 2004 r.

Zasada uczciwoÊci – Art. 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

by Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich

Zasada uprzejmoÊci – Art. 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Zasada odpowiadania na pisma

w j´zyku obywatela – Art. 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

ISSN 0860-8334

Potwierdzenie odbioru i podanie nazwiska

w∏aÊciwego urz´dnika – Art. 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Zobowiàzanie do przekazania sprawy do w∏aÊciwej

jednostki organizacyjnej instytucji – Art. 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Prawo wys∏uchania i z∏o˝enia oÊwiadczeƒ – Art. 16 . . . . . . . . . . . . 28

Adres Redakcji:

Biuro RPO

00-090 Warszawa, Al. SolidarnoÊci 77

tel. (022) 551-77-00, fax (022) 827-64-53

Stosowny termin podj´cia decyzji – Art. 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Obowiàzek uzasadnienia decyzji – Art. 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Informacja o mo˝liwoÊciach odwo∏ania – Art. 19 . . . . . . . . . . . . . . 30

Przekazanie podj´tej decyzji – Art. 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Ochrona danych – Art. 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Prawo do dobrej administracji

ProÊba o udzielenie informacji – Art. 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Wnioski o umo˝liwienie dost´pu

do publicznych dokumentów – Art. 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyj´ta w grudniu

2000 r. w Nicei umieÊci∏a w katalogu zawartych w niej praw pra-

wo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, ˝e prawem i to

podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie si´ od

organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpa-

trzenia, bez zb´dnej zw∏oki, sprawy wniesionej do danego organu

lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiàzek organów i insty-

tucji, a tak˝e wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy,

w∏aÊciwego, zgodnego z prawem obywatela za∏atwienia sprawy.

Je˝eli w wyniku dzia∏aƒ administracji wnoszàcy spraw´ poniós∏

szkod´, to przys∏uguje mu roszczenie o odszkodowanie.

Mo˝na by∏oby powiedzieç, ˝e jest to zupe∏nie oczywiste. Tak, to

powinno byç oczywiste, ale dopóki pomi´dzy powinnoÊcià i rzeczy-

wistoÊcià zachodzi znaczna ró˝nica, to jest konieczne sta∏e przy-

pominanie administracji jej obowiàzków i uÊwiadamianie obywa-

telom ich praw.

Inicjatorem opracowania Kodeksu Dobrej Administracji by∏ Roy

Perry, deputowany do Parlamentu Europejskiego. Kodeks zosta∏

opracowany przez Jacoba Södermanna ombudsmana Unii Europej-

skiej. Parlament Europejski zaleci∏ we wrzeÊniu 2001 r. stosowanie

Kodeksu w organach i instytucjach Unii. Mo˝na wi´c traktowaç Ko-

deks Dobrej Administracji jako zbiór standardów przydatnych tak-

˝e poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji.

Nie ma ˝adnych powodów przemawiajàcych przeciwko uznaniu

standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania

obowiàzków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji

zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Ma to znaczenie

dla przystosowania codziennych kontaktów obywatela z urz´dem

do wymogów stawianych w Unii Europejskiej. Trudno zaprzeczyç,

˝e na tym polu mamy nieco do zrobienia.

Prowadzenie rejestrów – Art. 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Informacja o Kodeksie – Art. 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Prawo z∏o˝enia skargi do Europejskiego

Rzecznika Praw Obywatelskich – Art. 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Kontrola stosowania – Art. 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Pos∏owie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Wykaz ustaw, do których odwo∏ywano si´

w tekÊcie Komentarza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

ObjaÊnienie skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Poczynajàc od trzeciego wydania Europejskiego Kodeksu Dobrej Admi-

nistracji uwzgl´dniono uÊciÊlenia t∏umaczenia jego tekstu dokonane mi´-

dzy innymi przez porównanie wersji j´zykowej niemieckiej i angielskiej.

Zaktualizowano równie˝ oznaczenia numerów Dzienników Ustaw,

w których w mi´dzyczasie og∏oszono teksty jednolite niektórych polskich

ustaw, powo∏ywanych w komentarzu. Tekst komentarza uzupe∏niono rów-

nie˝ tezami nowszych wyroków Naczelnego Sàdu Administracyjnego.

Przeredagowanie niektórych zdaƒ powinno przyczyniç si´ do wi´kszej

komunikatywnoÊci opracowania.

Majàc to na uwadze, po porozumieniu si´ z Jacobem Söderman-

nem, dokonaliÊmy w Biurze RPO t∏umaczenia tekstu Kodeksu i ko-

mentarzem opatrzy∏ go dr hab. Jerzy Âwiàtkiewicz – Zast´pca

Rzecznika Praw Obywatelskich. Mam nadziej´, ˝e Kodeks Dobrej

Administracji z komentarzem przyda si´ polskiemu obywatelowi,

˝e pozwoli na lepszà ochron´ i realizacj´ podstawowego prawa do

dobrej administracji. Pomo˝e tak˝e, mam takà nadziej´, na znacz-

ne podniesienie poziomu pracy administracji, szczególnie w kon-

taktach z obywatelem i jego sprawami.

ZNACZENIE EUROPEJSKIEGO KODEKSU

DOBREJ ADMINISTRACJI W WARUNKACH POLSKICH

Uchwalony 6 wrzeÊnia 2001 r. przez Parlament Europejski „Euro-

pejski Kodeks Dobrej Administracji” (KDA) zosta∏ opracowany przez

Ombudsmana Unii Europejskiej Jacoba Södermana, by∏ego ombud-

smana Finlandii.

Podjà∏ on te˝ starania rozpowszechnienia i wdra˝ania postanowieƒ

Kodeksu tak˝e w innych paƒstwach, niezale˝nie od ich przynale˝no-

Êci do Unii Europejskiej.

Europejski Kodeks Dobrej Administracji jest niewàtpliwie intere-

sujàcym aktem zas∏ugujàcym na uznanie, mogàcym przyczyniç si´

do lepszego dzia∏ania organów administracji oraz stanowiç gwarancj´

skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów w rela-

cjach z organami Wspólnoty Paƒstw. Znaczenie stosowania tego aktu

tak˝e w stosunkach wewnàtrzpaƒstwowych by∏oby tym wi´ksze, ˝e

szereg paƒstw europejskich nie ma w ogóle ogólnego post´powania

administracyjnego, a przepisy normujàce procedur´ sà zamieszczane

w poszczególnych aktach ustawowych prawa materialnego (np. Fran-

cja, Litwa, Federacja Rosyjska). Mo˝e si´ jednak nasuwaç zasadnicze

pytanie o celowoÊç zalecenia jego stosowania w sferze regulowanej

prawem wewn´trznym, skoro paƒstwo takie jak Polska ma od

1928 r. skodyfikowanà procedur´ administracyjnà, której postano-

wienia majà, w przeciwieƒstwie do KDA, charakter bezwzgl´dnie obo-

wiàzujàcy i sà wsparte sàdowà kontrolà oraz doktrynà i bogatym pi-

Êmiennictwem prawniczym.

Polska wprawdzie szczyci si´ tym, ˝e by∏a drugim po Austrii – obok

Czechos∏owacji – paƒstwem w Êwiecie, które ju˝ w 1928 r. 1 wprowa-

dzi∏o ogólne post´powanie administracyjne, jednak˝e nie umniejsza to

wniczym korzyÊci, jakie da∏oby stosowanie EKDA równie˝ w polskim

krajowym porzàdku prawnym. Nale˝y bowiem mieç na uwadze, ˝e:

Rzecznik Praw Obywatelskich

Prof. Andrzej Zoll

Rozporzàdzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o post´powaniu administra-

cyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341).

Po pierwsze – ju˝ w roku 1997 doprowadziliÊmy do dekodyfi-

kacji obowiàzujàcego Kodeksu post´powania administracyjnego (Kpa)

z 1960 r., wy∏àczajàc jego stosowanie w sprawach podatkowych oraz

w tych, w których stosuje si´ przepisy Ordynacji podatkowej 2 . Tak˝e

przepisy innych ustaw szczególnych wy∏àczajà stosowanie Kpa, lub

przewidujà jego stosowanie „o ile przepisy niniejszej ustawy nie sta-

nowià odmiennie” 3 . Co do tak szeroko stosowanej ustawy, jakà jest

Ordynacja podatkowa, nale˝y zauwa˝yç, ˝e wprawdzie przewiduje

ona stosowanie w sprawach danin publicznych niektórych dzia∏ów

z Kpa (o udziale prokuratora, o skargach i wnioskach) – to nie prze-

widuje ona stosowania przepisów ogólnych kodeksu, które odegra∏y

i nadal odgrywajà kapitalnà rol´, zw∏aszcza w Êwietle orzecznictwa

Naczelnego Sàdu Administracyjnego. Chodzi tu m.in. o orzecznictwo

wsprawach uznaniowych oraz w sprawach, w których przepisy pra-

wa zawierajà tzw. wyra˝enia niedookreÊlone, nazywane te˝ nieostry-

mi. Z ˝àdaniem zharmonizowania obu procedur wyst´powa∏ od lat

Rzecznik Praw Obywatelskich, ostatnio w wystàpieniu do Ministra

Finansów z dnia 29 listopada 2001 r. (nr RPO/353760/2001/V).

Po drugie – nale˝y przypomnieç, ˝e polski Kodeks post´powania

administracyjnego stosuje si´ tylko do dwóch prawnych form dzia∏a-

nia administracji publicznej: wydawania decyzji oraz postano-

wieƒ (wy∏àczamy Êwiadomie w tym miejscu wydawanie zaÊwiad-

czeƒ, gdy˝ odmowa wydania zaÊwiadczenia lub zaÊwiadczenia o ˝àda-

nej treÊci nast´puje równie˝ w formie postanowienia – art. 219 Kpa).

Ju˝ znacznie dalej poszed∏ polski ustawodawca w ustawie z 11 maja

1995 r. o Naczelnym Sàdzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368

ze zm.), a nast´pnie w aktualnie obowiàzujàcej ustawie z 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi

(Dz.U. nr 153 poz. 1270 zm. 2004 nr 162 poz. 1692), przewidu-

jàc orzekanie przez sàd w sprawach skarg tak˝e na inne akty

i czynnoÊci z zakresu administracji publicznej dotyczàce upraw-

nieƒ lub obowiàzków wynikajàcych z przepisów prawa (podkreÊlenie

J.Âw.), a tak˝e na akty organów jednostek samorzàdu terytorialnego,

akty prawa miejscowego i akty nadzoru nad dzia∏alnoÊcià organów

jednostek tego samorzàdu (art. 3 § 2 pkt 4–7). Podobnie i w tej kwe-

stii Rzecznik Praw Obywatelskich wyst´puje od lat o zainicjowanie

doprowadzenia do zharmonizowania przepisów Kpa z ustawà o sà-

downictwie administracyjnym (ostatnie wystàpienie z 9 listopada

2001 r. nr RPO-215691-01/V do Ministra Spraw Wewn´trznych i Ad-

ministracji). Jak dotàd bezskutecznie.

Po trzecie – organy administracji publicznej wyst´pujà w obrocie

prawnym stosujàc nie tylko formy w∏adcze, ale realizujà swoje zadania

tak˝e w sferze prawa cywilnego, w tym przez zawieranie umów; po-

dejmujà te˝ dzia∏ania organizacyjne „prawnie oboj´tne”. Procedury ad-

ministracyjne i sàdowo-administracyjne, nawet w razie uwzgl´dnienia

wniosków RPO, takich spraw nie obejmà. ˚aden sàd cywilny nie naka-

˝e dzia∏ania organowi administracji publicznej zawarcia umowy, jeÊli

przepis prawa powszechnie obowiàzujàcego nie naka˝e mu tego w okre-

Êlonych warunkach; sàd ograniczy si´ tu tylko do rozstrzygni´cia sporu

na tle zawiàzanego stosunku prawnego (w tym o ewentualne odszkodo-

wanie z tytu∏u niedotrzymania umowy, niew∏aÊciwego jej realizowania

lub dzia∏aƒ bezprawnych). G∏oÊna sprawa typowania i zawierania

umów najmu z osobami kwalifikowanymi do zajmowania lokali z zaso-

bów socjalnych mieszkaniowych gmin jest tego przyk∏adem 4 .

Po czwarte – procedury administracyjne oddzia∏ywujà w sposób

ograniczony w tych sprawach, w których organy administracji dzia∏ajà

wgranicach uznania administracyjnego, kierujàc si´ celowoÊcià

nie zdeterminowanà przepisami prawnymi, realizujàc okreÊlonà poli-

tyk´ administracyjnà na szczeblu centralnym lub terenowym lub ka-

muflujàc niekiedy wypadki nadu˝yç rzekomymi wzgl´dami tej polityki.

Ograniczaniu takich zjawisk s∏u˝y post´powa sàdowa wyk∏adnia art. 7

– in fine Kpa, ale stosowanie przepisów ogólnych Kpa, zawierajàcych

m.in. ten przepis, jest ograniczone do zakresu obj´tego tym kodeksem 5 .

Ju˝ wczeÊniej by∏y podejmowane próby przez organy Rady Europy

ukierunkowania dzia∏alnoÊci organów administracji w sprawach,

wktórych przepisy prawa pozostawiajà im tzw. luz decyzyjny

izapobiegania nadu˝ywaniu uprawnieƒ dyskrecjonalnych. Nale˝y tu

Por. uchwa∏a SN z 5 listopada 1997 r. Nr III ZP 37/97 (OSNAPiUS z 1998 r. nr

7, poz. 200).

Chodzi tu o znany wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. nr SA 820/81 (ONSA 1981

nr 1, poz. 57, OSPiKA 1982 nr 1, poz. 22 z aprobujàcà glosà J . ¸´towskie-

g o) stwierdzajàcy m.in., ˝e organ administracji dzia∏ajàcy w granicach uzna-

nia przyznanego mu przez przepisy prawne, jest obowiàzany za∏atwiç spraw´

w sposób zgodny ze s∏usznym interesem obywatela, je˝eli nie stoi temu na

przeszkodzie interes spo∏eczny, a nie przekracza to mo˝liwoÊci organu wynika-

jàcych z przyznanych mu uprawnieƒ i Êrodków.

Ustawà z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926

ze zm.).

Por. np. art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sàdownic-

twa (Dz.U. Nr 100, poz. 1082).

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: