Helena Szewczyk, Stosunki pracy w Służbie Cywilnej.
Rozdział 1
Służba cywilna w Polsce
1.1. Uwagi wprowadzające
Z dniem 24 marca 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej , regulująca status prawny członków korpusu służby cywilnej, który tworzą osoby zatrudnione na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej oraz stanowiskach urzędniczych: średniego szczebla zarządzania, koordynujących,
samodzielnych, specjalistycznych i wspomagających w jednostkach administracji rządowej, enumeratywnie wymienionych w art. 2 u.s.c. Stanowi ona regulację prawną dotyczącą zatrudnienia wybranej grupy społeczno-zawodowej osób w administracji państwowej . Natomiast pracownicy samorządowi nie wchodzą obecnie w skład samorządowej służby cywilnej i stanowią odrębną grupę społeczno-zawodową, której status prawny reguluje ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych . Celem ustanowienia służby cywilnej było – zgodnie z art. 1 u.s.c. – zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa . Urzeczywistnianie tych zasad w działalności administracji powinny zapewniać gwarancje prawne i instytucjonalne. Aktualny kształt obowiązującej regulacji prawnej może bowiem utrudniać bądź ułatwiać osiąganie założonych przez ustawodawcę celów służby cywilnej. Odrębną kwestią jest praktyczna realizacja zadań przez członków korpusu służby cywilnej zgodnie z art. 1 u.s.c. Służba cywilna to określona struktura organizacyjna i tworzący ją korpus zatrudnionych członków wykonujących zadania państwa. Sprawne funkcjonowanie demokratycznego państwa zależy w dużej mierze od jakości kadr urzędniczych,
a podstawowymi przesłankami tej jakości jest ich profesjonalny oraz apolityczny charakter.
Wymóg bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa został podniesiony do rangi zasady konstytucyjnej . W tym sensie apolityczność służby cywilnej należy postrzegać w dwóch aspektach – z jednej strony jako zakaz angażowania się członków korpusu służby cywilnej w politykę, z drugiej – wyeliminowanie pozaprawnego oddziaływania świata polityki na funkcjonowanie korpusu służby cywilnej. Neutralność polityczna służby cywilnej wiąże się z jej wyodrębnieniem strukturalnym i ścisłym rozgraniczeniem stanowisk politycznych i urzędniczych oraz z respektowaniem bezstronności politycznej w podejmowanych przez członków korpusu służby cywilnej działaniach w imieniu państwa .
Każdy ma powszechny i równy dostęp do służby cywilnej, o ile odpowiada wymogom stawianym w zakresie kwalifikacji i umiejętności oraz postawy etycznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 60 statuując to prawo, uznaje tym samym, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach . Zasadę tę należy uznać za szczególny wyraz dwóch innych zasad konstytucyjnych: zasady równości oraz zasady dobra wspólnego.
Zasadę równego dostępu obywateli do służby cywilnej formułuje także art. 25 MPPOiP10 ratyfikowanego przez Polskę. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka uchwalona 10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w art. 21 stanowi również, że każdy człowiek ma prawo do równego dostępu do służby publicznej w swoim kraju11. Na gruncie ustawy o służbie cywilnej trudno mówić o istnieniu prawa podmiotowego do uzyskania statusu członka korpusu służby cywilnej. Przepis art. 6 u.s.c. stanowi, że każdy ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, a nabór do służby cywilnej jest otwarty i konkurencyjny. Nabór do służby cywilnej przeprowadza się na wolne stanowisko w poszczególnych
urzędach oraz dotyczy on także absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Nabór do służby organizują pracodawcy, którzy mają obowiązek upowszechniać informacje o wolnych stanowiskach w urzędach
poprzez umieszczenie ogłoszeń o naborze w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów drogą elektroniczną, za pomocą formularzy umieszczonych na jego stronach internetowych, z zastrzeżeniem art. 46 u.s.c. W świetle tego przepisu Szef Służby Cywilnej, zgodnie z odrębnymi przepisami, wskazuje absolwentom kolejnych roczników Krajowej Szkoły Administracji Publicznej pierwsze stanowiska pracy w służbie cywilnej. W świetle art. 27 omawianej ustawy Główny Lekarz Weterynarii organizuje nabór na stanowiska granicznego lekarza weterynarii i jego zastępcy, a wojewódzki lekarz weterynarii organizuje nabór na stanowiska powiatowego lekarza weterynarii i jego zastępcy. Jednakowy dostęp do służby cywilnej oznacza wolny i równy dla wszystkich osób spełniających określone wymogi dostęp do określonej pracy w służbie cywilnej. Konkurencyjność i otwartość w dostępie do stanowisk powinna być realizowana na zasadach wykluczających wszelką arbitralność ocen spełnienia przez kandydatów kwalifikacji zawodowych. Zakaz dostępu do służby cywilnej albo ograniczenie tego dostępu może wynikać tylko z ustawy. Polegać to może na ustanowieniu ustawowych zakazów zatrudniania określonych osób w służbie cywilnej, względnych ograniczeń w podejmowaniu dodatkowych zajęć zarobkowych albo też sprowadzać się to może do uzależnienia dostępu
do wykonywania określonych rodzajów prac od podjęcia odpowiedniego aktu przez właściwy organ. Ograniczenie dostępu do służby cywilnej może się też wiązać z zakazem łączenia określonych funkcji z pracą w służbie cywilnej. Ograniczenia lub utrudnienia w dostępie do służby cywilnej nie mogą przekroczyć granic potrzeby, ponieważ powodują uszczuplenie prawa do pracy, a zatem jednego z istotnych praw w katalogu praw człowieka, chronionych normami prawa międzynarodowego. Istnienie takich ograniczeń i utrudnień jest jednak konieczne ze względu na interes publiczny wiążący się z apolitycznym, bezstronnym i profesjonalnym wykonywaniem pracy w służbie cywilnej. Służba cywilna powstała bowiem w naszym kraju w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa. W związku z tym na członków korpusu służby cywilnej nałożono obowiązek profesjonalizmu, przejawiający się w powinności rzetelnego, terminowego wykonywania zadań oraz powinności stałego rozwijania wiedzy zawodowej, a także poddawania się stałym lub okresowym ocenom. Z kolei obowiązek bezstronnego działania wiąże się z uczciwym i obiektywnym wykonywaniem obowiązków, przestrzeganiem zakazu prowadzenia
działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby cywilnej oraz z godnym zachowaniem się w służbie oraz poza nią. Zadania z zakresu administracji publicznej powinny być wykonywane bezstronnie, w sposób wolny od nacisków czy osobistych poglądów i sympatii. Wiąże się to z odejściem od oddania politycznego oraz wierności ideologicznej rządzącej partii jako podstawowego kryterium naboru i awansu, które obowiązywały w czasach realnego socjalizmu. Natomiast podstawowymi kryteriami naboru powinny być kwalifikacje
zawodowe i umiejętności13. Istotą utworzenia służby publicznej jest bowiem Służba cywilna w Polsce zapewnienie ciągłości profesjonalnego wykonywania zadań państwa w warunkach zmieniających się ekip rządzących. Podstawowym warunkiem utrzymania tej ciągłości jest zapewnienie członkom korpusu służby cywilnej neutralności politycznej i stabilizacji zatrudnienia. Obowiązek neutralności służby cywilnej urzeczywistnia się przede wszystkim przez nałożenie na członków korpusu służby cywilnej zakazu publicznego
manifestowania przekonań politycznych, zakazu uczestniczenia w strajkach czy też zakazu łączenia pracy w służbie cywilnej z pełnieniem funkcji politycznych. Dążąc do profesjonalizmu kadr zatrudnionych w służbie cywilnej, nie należy zapominać o kwestii etyki urzędnika i o tym wszystkim, co tworzy etos pracownika administracji publicznej. Należy w pełni podzielić pogląd, że pracę w administracji publicznej powinno się traktować jak misję publiczną, jako pracę dla dobra ogółu, z której nie można wywiązać się inaczej niż tylko całkowicie i uczciwie. Osoba starająca się o posadę w służbie cywilnej, gdzie oczekuje się od osób zatrudnionych właściwej postawy etycznej i moralnej oraz profesjonalizmu, powinna więc spełniać nie tylko ustawowe wymogi w zakresie kwalifikacji zawodowych, ale i predyspozycji osobistych. We współczesnej administracji pożądana jest również umiejętność rozwiązywania konfliktów, asertywność, empatia czy też wrażliwość społeczna. Wymogom etycznym, jakie powinien spełniać członek korpusu służby cywilnej, nadaje się obecnie znaczną rangę. W krajach Europy Zachodniej opracowywane są kodeksy etyki osób zatrudnionych
w administracji publicznej. Celem tych działań jest przeciwdziałanie korupcji, nepotyzmowi, interesowności, nieuczciwości i innym nadużyciom funkcji publicznych. Dnia 20 kwietnia 2000 r. Szef Służby Cywilnej zarządzeniem nr 3/2000 powołał specjalną komisję do opracowania projektu kodeksu etyki zawodowej
korpusu służby cywilnej. Komisja przeanalizowała niektóre zagraniczne kodeksy etyki zawodowej, a także przepisy Unii Europejskiej, a w szczególności rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2000/617.
Komitet Ministrów Rady Europy 24 lutego 2000 r. przyjął rekomendację nr R/2000/6 w sprawie statusu pracowników publicznych w Europie przygotowaną przez grupę ekspertów z zakresu prawa administracyjnego należącą do Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej. Rekomendacja wyznacza pożądany kierunek prac legislacyjnych i praktyki. Podkreśla ona ważną rolę pracowników publicznych, znaczenie ich kwalifikacji i umiejętności oraz konieczność stworzenia im odpowiednich warunków wykonywania szczególnych
obowiązków i zadań. Rekomendacja, nie będąc aktem normatywnym, służy wprowadzeniu do ustawodawstw krajowych wspólnych reguł dobrej praktyki administracyjnej. Jedna z zasad określonych w rekomendacji stanowi, że prawa polityczne i związkowe pracowników publicznych mogą być ograniczone w drodze ustawy lub umowy zbiorowej jedynie w zakresie wymaganym w demokratycznym państwie prawnym z uwzględnieniem uzasadnionego interesu służby publicznej. Natomiast 11 maja 2000 r. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął rekomendację nr R/2000/10 w sprawie kodeksów postępowania pracowników
publicznych. W przyjętej w grudniu 2000 r. w Nicei Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej zawarto w art. 41 prawo do dobrej administracji. „Prawo do dobrej administracji” stanowi prawo podmiotowe jednostki do żądania określonych uprawnień i zachowań urzędników20. Rozwinięciem tej zasady jest uchwalony 6 września 2001 r. w formie uchwały przez Parlament Europejski Kodeks Dobrej Administracji, którego powinny przestrzegać instytucje i organy Unii Europejskiej, ich służby administracyjne i urzędnicy w kontaktach z obywatelami. Unormowania w nim zawarte zawierają standardy właściwego postępowania organów administracji oraz urzędników i mogą być podstawą do ocen zachowań pracowników administracji21. Każdy pracownik służby publicznej powinien być poinformowany o istnieniu kodeksu i od momentu przyjęcia go do
wiadomości ma obowiązek zachowywania się zgodnie z jego przepisami. „Prawo do dobrej administracji” stanowi prawo podmiotowe jednostki do żądania określonych uprawnień i zachowań urzędników. Każdy obywatel ma prawo, by jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy Unii Europejskiej
bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. W państwach Unii Europejskiej przywiązuje się duże znaczenie do wymagań etycznych w stosunku do osób zatrudnionych w służbie cywilnej. W państwach tych opracowano specjalne kodeksy etyki urzędników. W niektórych krajach działają specjalne komisje ds. etyki. Wspólnym celem tych działań jest stworzenie mechanizmów przeciwdziałania korupcji i nadużyciom funkcji
publicznych, kreowania pozytywnych wartości w administracji oraz ochrona
uczciwie pracujących urzędników. W oparciu o rekomendację nr R/2000/10 przygotowano projekt polskiego
kodeksu etyki służby cywilnej. Projekt ten wprowadzono w życie zarządzeniem nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej23. Kodeks ustanawia standardy postępowania dla członków korpusu służby cywilnej. Wśród przewidzianych w kodeksie zasad znalazły się: rzetelność, kompetentność, bezstronność, neutralność polityczna oraz przestrzeganie prawa. Kodeks Etyki Służby Cywilnej ustanowiono, mając na względzie podstawowe kryteria wykonywania zadań
państwa w urzędach administracji rządowej, wyrażone w art. 153 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 1 u.s.c., oraz konieczność ich pełnej realizacji w praktyce działania korpusu służby cywilnej24.
Należy zauważyć, że pod rządami ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. Kodeks Etyki Służby Cywilnej nie znajdował zastosowania do osób zatrudnionych na wysokich stanowiskach państwowych, o których mowa w ustawie z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych. Obecnie w Polsce służba cywilna funkcjonuje wyłącznie w urzędach administracji rządowej. Warto więc zastanowić się nad rozszerzeniem zakresu stosowania tego kodeksu również w odniesieniu do innych
osób zatrudnionych w administracji publicznej. W doktrynie postuluje się, by zakresem art. 153 Konstytucji RP objąć także administrację samorządową. Zagadnienia te wiążą się z etyką urzędniczą jako odrębną dyscypliną naukową, której przedmiotem są rozważania etyczne, dotyczące regulacji etyki urzędniczej i moralności urzędników. Etyka w administracji jest to układ powinności moralnych wyznaczających sposoby postępowania osób zatrudnionych w administracji podczas wykonywania stosownych czynności i zadań wynikających z pełnienia funkcji, a także określających sposoby zachowań w życiu prywatnym28. Wśród ważnych zadań stojących przed służbami publicznymi w krajach Unii Europejskiej dominuje zadanie podnoszenia poziomu moralnego urzędników w całym procesie ich kształcenia i wykonywania zawodu. Zadanie to zwane jest etyczną profesjonalizacją urzędników, realizowaną za pomocą złożonej infrastruktury etycznej w administracji publicznej. W modelowym ujęciu tej infrastruktury znajdują się następujące składniki: pojęcie profesjonalizacji, edukacja, wchodzenie do zawodu, awansowanie i degradowanie, zestawy wartości i celów oraz koordynacja
tych elementów. Ze względu na sprawowanie służby publicznej istotna jest więc dbałość o wysoki poziom etyczny kadr w służbie cywilnej. Osoby, które nie spełniają wysokich wymagań etycznych, nie powinny wiązać swojej przyszłości z pracą w służbie cywilnej. Już przy naborze do pracy w służbie cywilnej powinna być brana pod uwagę właściwa postawa etyczna kandydata. Następnie postawę etyczną osoby zatrudnionej w służbie cywilnej należy weryfikować w okresie pozostawania w zatrudnieniu.
1.2. Ewolucja idei służby cywilnej
Przed czerwcem 1918 r. niektóre zagadnienia dotyczące urzędników państwowych regulowała Rada Regencyjna Królestwa Polskiego w drodze dekretów. Pierwszą generalną regulacją porządkującą te kwestie były Tymczasowe przepisy służbowe dla urzędników państwowych. Stanowiły one załącznik do Reskryptu Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z dnia 11 czerwca 1918 r. Stosownie do postanowień przepisów tymczasowych stosunek prawny urzędnika z państwem pozostawał wyłączną domeną prawa publicznego do tego stopnia, że samo jego ustanowienie, zmiana, zawieszenie i rozwiązanie następowało nie w drodze umowy lub jednostronnej czynności urzędnika, lecz tylko „na zasadzie ustawy i prawnych zarządzeń władzy”. Pomimo nieco archaicznego języka, generalne przesłanie, a nawet konkretne przepisy są podobne do współczesnych regulacji w tym zakresie. Przykładem tego może być art. 23 Tymczasowych przepisów służbowych, który stanowi: „Urzędnik powinien zawiadamiać władzę służbową o swoich dodatkowych zajęciach zarobkowych w godzinach pozabiurowych i zaniechać tych, które uznane będą przez zwierzchność za nie licujące z obowiązkami, charakterem lub bezinteresownością urzędnika”. Porównując go z art. 51 obecnie obowiązującej ustawy o służbie cywilnej, możemy stwierdzić, że niezależnie od okresu historycznego wymogi stawiane osobom zatrudnionym w służbie publicznej pozostawały niemal identyczne, zwłasz...
henioka