INSTYTUCJE PROCESOWE
Pojęcie instytucji używane jest w dwóch znaczeniach.
Jedno, to określenie organów będących organizmami, których status i działania są regulowane prawem (np., parlament).
Drugie – istotne w rozważaniach o postępowaniu administracyjnym, znaczenie określa
zespół, wiązkę przepisów prawnych, jako mechanizm.
Definicja taka pozwala scalać treści prawne rozproszone pomiędzy różne przepisy nie tylko proceduralne, ale też materialne i ustrojowe.
Tak rozumianą instytucją może być:
- organ administracji w postępowaniu administracyjnym,
- strona lub podmiot na prawach strony
- przedmiot postępowania
1) Zdolność prawna organów administracji publicznej.
Jest to zespół przesłanek decydujących o zdolności do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym.
Zdolność prawną organów wyznaczają normy prawa procesowego.
Wyróżniamy:
- kompetencję ogólną
- kompetencję szczególną
2) Kompetencja ogólna organów adm. publ.
Jest to zdolność prawna organów administrujących do załatwienia spraw administracyjnych w danym układzie postępowania
Dotyczy:
1. organów administracji rządowej:
a) ministrów – Prezes RM, wiceprezesi RM, ministrowie
b) terenowe organy administracji rządowej:
- wojewodowie
- działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży
- organy adm. niezespolonej
2. organów jednostek samorządu terytorialnego (stanowiące i wykonawcze)
3. innych powołanych z mocy prawa organów państwowych (Prezydent RP, Przewodniczący KRRiTV)
4. innych podmiotów, które na podstawie ustaw lub porozumień zostały powołane do załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji
Tak więc kompetencję ogólną mają zarówno organy monokratyczne jak i kolegialne.
3) Kompetencja szczególna organów
Jest to zdolność prawna organów administrujących do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej w określonym układzie postępowania
Kompetencję szczególną wyznaczają dwie instytucje:
- właściwość
- wyłączenia ze sprawy
Wyróżniamy
* Właściwość ustawową:
- rzeczowa,
- miejscowa.
- instancyjna (na podst. przepisów o weryfikacji decyzji)
* Właściwość delegacyjną
Właściwość rzeczowa.
Jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznania i załatwiania spraw danej kategorii.
Kpa odsyła do przepisów o zakresie działania organów administracji publicznej przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu w sprawie.
Właściwość rzeczową ustala się na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych (np. prawo budowlane, prawo wodne) oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej.
Ustalenie właściwości rzeczowej jest złożone i nie może być realizowane tylko na podstawie norm prawa materialnego, ale istotne jest uwzględnienie zawartych porozumień, związków i uchwał prowadzących do zmiany właściwości rzeczowej.
W sprawach, w których właściwość organu nie wynika w sposób oczywisty z przepisów, obowiązany jest on w decyzji przedstawić szczegółowe ustalenia wskazujące na jego właściwość w sprawie.
Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Właściwość miejscowa.
Jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznania i załatwiania spraw danej kategorii na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju.
Obowiązują następujące zasady ustalania właściwości miejscowej:
1. We wszystkich sprawach
(z wyjątkiem spraw dot. nieruchomości, oraz prowadzenia zakładu pracy)
* właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby)
* w razie braku, według miejsca pobytu strony / jednej ze stron
* w razie braku, według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu (siedziby) w kraju.
2. W sprawach dot. nieruchomości i zakładu pracy
* według miejsca położenia tej nieruchomości
Jeżeli nieruchomość znajduje się na terenie dwóch lub więcej organów, organem właściwym będzie ten, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości.
* w sprawie zakładu pracy według miejsca, gdzie on był, jest albo będzie prowadzony.
3. Gdy nie można ustalić właściwości według powyższych przesłanek
Właściwość ustala się według miejsca zdarzenia dającego podstawę do wszczęcia postępowania. Gdy również takiego miejsca nie można ustalić – właściwy będzie organ, który jest właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do przeprowadzenia weryfikacji decyzji w drodze postępowania administracyjnego.
Zasady określania właściwości instancyjnej zawiera kpa, jednakże z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo mają przepisy szczególne odrębnych ustaw.
Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia.
Są nimi w rozumieniu kpa:
- w stosunku do organów samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze
- w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie
- w stosunku do in. organów adm. publ. – odpowiednie org. nadrzędne lub wł. Ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe spr. nadzór nad ich działalnością
- w stosunku do organizacji społecznych – organy nadrzędne lub państwowe organy nadzoru.
Organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Expressis verbis wprowadza ten obowiązek art. 18 k.p.a. i art. 15 o.p. odnośnie do właściwości miejscowej i rzeczowej, ale rozciągać go należy również na właściwość instancyjną.
Kpa dopuszcza możliwość przekazania sprawy albo czynności procesowej jednemu organowi przez inny organ.
Taka sytuacja może zajść np. w przypadku wyłączenia organu.
W razie wyłączenia właściwy staje się organ wyższego stopnia, może on jednak wyznaczyć podległy mu organ jako właściwy.
Gdy wyłączeniu podlega wójt, starosta, marszałek województwa, właściwy organ wyznacza samorządowe kolegium odwoławcze.
Przekazanie innemu organowi niektórych czynności procesowych w sprawie nazywane jest instytucją pomocy prawnej.
Organ administracji publicznej, jeżeli chodzi o czynności, które nie muszą być dokonane osobiście przed tym organem, może zwrócić się do innego organu administracji rządowej lub samorządu terytorialnego o odebranie wyjaśnień, zeznań, albo dokonanie innej czynności z udziałem osoby zamieszkującej na obszarze właściwości tych organów.
W toku postępowania odwoławczego, organ rozpatrujący odwołanie może przekazać organowi I instancji czynności procesowe polegające na przeprowadzaniu uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie.
4) Rozstrzyganie sporów o właściwość.
Sporem o właściwość jest taka sytuacja, gdzie w postępowaniu o rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy biorą udział co najmniej 2 organy.
A więc jest to sytuacja, w której chodzi o rozstrzygnięcie sprawy między tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.
Podstawową przyczyną sporów o właściwość jest niedoskonałość przepisów prowadząca do błędnej ich wykładni. Spory o właściwość mogą wystąpić tylko w zakresie właściwości ustawowej.
Wyodrębniamy:
- spory pozytywne (za właściwe uważają się co najmniej 2 organy)
- spory negatywne (żaden organ nie uważa się za właściwy)
Instytucja sporu spełnia rolę gwarancyjną wobec stron, zapewniając, że w sprawie nie zostaną wydane dwa różne rozstrzygnięcia, lub też że sprawa pozostanie nie rozstrzygnięta.
Można też wyróżnić 2 rodzaje sporów ze względu na rodzaj organów pozostających w sporze:
- spory wewnętrzne (pomiędzy jednostkami administracji publicznej)
- spory zewnętrzne (pom. organami samorządu teryt. a innymi org. administracji publ. Oraz pomiędzy organami administracji publ a sądami powszechnymi.)
Rozstrzyganie wewnętrznych sporów o właściwość
Organami właściwymi do rozstrzygnięcia sporu są najbliższe wspólne dla organów pozostających w sporze organy wyższego stopnia, chyba, że brak takiego organu.
I tak:
1. Spory między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga, jeżeli spór powstał:
a. między organami jst – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku – sąd administracyjny.
b. między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działającymi w imieniu własnym lub starosty – starosta.
c. między organami jst w różnych województwach w spr. należących do zadań adm. rządowej– minister wł. ds. administracji publ.
2. Spory między organami administracji rządowej rozstrzyga, jeżeli spór powstał:
a. między organami rządowej administracji zespolonej w jednym województwie – wojewoda
b. między wojewodami oraz org. adm. zespolonej w różnych województwach – minister wł. ds. administracji publicznej.
c. między wojewodą a organami administracji zespolonej – minister właściwy ds. administracji publ. po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą.
d. między organami administracji niezespolonej – wspólny dla nich organ wyższego stopnia a w razie braku takiego organu, minister właściwy ds. administracji publicznej.
e. między terenowymi organami administracji rządowej a ministrem – Prezes Rady Ministrów
3. Spory między innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – minister właściwy do spraw administracji publicznej.
W kpa i op nie uregulowano ani kwestii wszczęcia procesu w sprawie rozstrzygnięcia sporu, toku postępowania, ani form prawnych i skutków rozstrzygnięcia sporu.
Są to czynności wewnętrzne pozostające poza kontrolą stron.
Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość, organ administracji publicznej, na którego obszarze działania wynikła sprawa podejmuje tylko czynności nie cierpiące zwłoki (rozpoznanie sprawy, czynności dowodowe) ze względu na ważny interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o dokonanych czynnościach organ powołany do rozstrzygnięcia sporu.
Rozstrzyganie zewnętrznych sporów o właściwość
Spory zewnętrzne, to spory pomiędzy organami, które należą do różnych elementów budowy systemu ustrojowego administracji publicznej.
A zatem są to spory między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Ten rodzaj sporów, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa mianem sporów kompetencyjnych.
Drugim rodzajem sporów są spory między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi.
1) Spory między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.
Właściwy do rozstrzygnięcia takiego sporu jest sąd administracyjny, konkretnie Naczelny Sąd Administracyjny.
Z wnioskiem do NSA o rozstrzygnięcie sporu mogą wystąpić:
- strona
- organ jst lub inny organ pozostający w sporze
- minister właściwy do spraw administracji publicznej
- minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny
- Rzecznik Praw Obywatelskich
NSA rozstrzyga spory na wniosek, postanowieniem, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Jeśli postępowanie nie zostało wszczęte – organ wskazany jest obowiązany wszcząć postępowanie.
Jeżeli postępowanie już się toczy – sąd wyznacza organ właściwy do prowadzenia dalszych czynności, jeśli organ nie wskazany wszczął już postępowanie, wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania.
Jeżeli organ nie wskazany wydał już decyzję, to decyzja taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie stosowanym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Do czasu rozstrzygnięcia sporu organy w nim pozostające podejmują tylko czynności niecierpiące zwłoki z uwagi na wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli, zawiadamiając o nich Prezesa RM lub NSA.
2) Spory między organami administracji publ. a sądami powszechnymi.
Zarówno w zakresie właściwości administracji publicznej, jak i w zakresie właściwości sądów powszechnych, wspólnym elementem jest rozstrzyganie spraw materialnoprawnych.
Spory dawniej (w II RP) regulował Trybunał Kompetencyjny. Później do 1 stycznia 2004 przy SN działało Kolegium Kompetencyjne, jednakże przestało ono funkcjonować wraz z utratą obowiązywania z tym dniem działu V k.p.a.
Obecnie obowiązuje zasada wedle której:
- organ administracji publicznej, jeżeli jako pierwszy uznał się na niewłaściwy w sprawie, przesądza o właściwości sądu powszechnego.
- sąd powszechny, jeżeli jaki pierwszy uznał się za niewłaściwy w sprawie, przesądza o właściwości organu administracji publicznej.
5) Wyłączenia w postępowaniu administracyjnym
Wyłączenie również jest instytucją procesową wyznaczającą zdolność prawną organu administracji publicznej. Kpa wyodrębnia wyłączenie:
- pracownika organu administracji publicznej
- organu administracji publicznej
- członka organu kolegialnego
Istotna jest więc instytucja wyłączenia organu, gdyż wskutek wyłączenia traci on zdolność do prowadzenia postępowania w określonej sprawie.
Z tego punktu widzenia istotne jest też wyłączenie członka organu kolegialnego, gdyż wskutek wyłączenia pewnej liczby członków, organ utraci kworum niezbędne do podejmowania ze skutkiem prawnym uchwał.
W przypadku wyłączenia pracownika, bezpośredni przełożony wyznaczy innego do prowadzenia sprawy.
Naruszenie instytucji wyłączenia przy wydaniu decyzji pociąga za sobą sankcję wzruszalności tej decyzji w trybie wznowienia postępowania.
Podstawowymi elementami konstrukcji wyłączenia pracownika są: bliskość wobec strony i osobiste zaangażowanie w sprawie.
Pracownik podlega wyłączeniu, gdy:
- wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki
- jest to sprawa jego małżonka (nawet po ustaniu małżeństwa), krewnych, powinowatych do II stopnia
- sprawa dotyczy osoby związanej z pracownikiem stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli (również po ustaniu tych stosunków)
- pracownik był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, lub tym przedstawicielem jest krewny, powinowaty, przysposobiony, podopieczny
- stroną jest osoba nadrzędna służbowo wobec pracownika
Ze względu na bliskość wobec sprawy pracownik podlega wyłączeniu, jeżeli:
- jest w niej stroną
- był w sprawie świadkiem lub biegłym
- brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji
- z powodu danej sprawy wszczęto przeciwko pracownikowi dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne
Poza tymi okolicznościami (wymienionymi w art. 24§1 k.p.a.), podstawą wyłączenia pracownika będą stanowić inne okoliczności mogące powodować bezstronność pracownika.
Wyłączenie pracownika następuje na żądanie pracownika, strony lub z urzędu w formie postanowienia wydanego przez bezpośredniego przełożonego. Na to postanowienie nie służy zażalenie i można je zaskarżyć tylko łącznie z odwołaniem od decyzji.
Jeżeli na skutek wyłączenia pracowników organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy, właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia lub wyznaczony przez niego organ.
Na konstrukcję prawną wyłączenia organu składają się 3 elementy: rodzaj sprawy, osobiste zaangażowanie, bliskość wobec strony.
Organ podlega wyłączeniu od załatwiania sprawy dotyczącej interesów majątkowych:
- jego kierownika (np. burmistrz, starosta, wojewoda, prezes SKO)
- osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia (dyrektor wydziału urzędu wojewódzkiego)
- osób związanych z wymienionymi powyżej stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli a także ich małżonków, krewnych i powinowatych do II stopnia
Organ administracji w razie wystąpienia przesłanek wyłączenia, traci z mocy prawa zdolność do prowadzenia postępowania w danej sprawie.
Jeżeli na skutek wyłączenia organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy, właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia lub wyznaczony przez niego organ.
Wyłączenie członka organu kolegialnego.
Instytucja ta jest identyczna z instytucją wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Różnica jest tylko taka, że organ ten wciąż może działać, o ile zachowane jest kworum. Po wyłączeniu takiej liczby członków, że organ traci kworum, z mocy prawa traci on zdolność prawną do podjęcia uchwały. Wówczas właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia lub wyznaczony przez niego organ.
1) Pojęcie strony postępowania adm. ogólnego
Definicję strony formułuje art. 28 k.p.a.:
Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie,
albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pierwsza część definicji daje podstawę do wezwania do udziału w postępowaniu podmiotu będącego w nim stroną.
Druga część oznacza iż w dacie żądania wniesionego do organu administracji publicznej następuje wszczęcie postępowania.
Ów interes prawny musi być obiektywny, czyli musi być rzeczywiście istniejącą potrzebą ochrony prawnej.
Musi to być interes osobisty, własny, indywidualny, aktualny (nie ewentualny).
Strona jest instytucją procesową.
2) Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa stron postępowania
Jest to zdolność występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym.
Stroną może być zgodnie z kpa:
- osoba fizyczna
- osoba prawna
- jednostka organizacyjna państwowa, samorządowa lub społeczna
- organ administracji rządowej
- gmina, powiat, województwo (gdy ich interes prawny wynika z przepisów prawa publicznego).
Zdolność prawna:
- osoba fizyczna ma ją od urodzenia do chwili śmierci
- osoby prawne uzyskują ją od chwili wpisu do właściwego rejestru i tracą z chwilą ustania ich bytu prawnego
Zdolność do czynności prawnych
Daje stronie zdolność procesową, czyli możliwość samodzielnego i skutecznego działania w postępowaniu.
Zdolność tę należy oceniać według zasad zawartych w Kodeksie Cywilnym.
A więc mamy (w przypadku osób fizycznych):
- pełną zdolność do cz. pr. (osoba pełnoletnia)
- ograniczoną zdolność (małoletni powyżej 13 lat, osoba częściowo ubezwłasnowolniona lub dla której ustanowiono doradcę tymczasowego)
- brak zdolności do cz. pr. (małoletni do lat 13, osoba całkowicie ubezwłasnowolniona).
W przypadku osób nie mających zdolności procesowej, czynności procesowych dokonuje za nie ich przedstawiciel ustawowy. Nie mniej jednak wciąż są one stronami postępowania.
W przypadku osób prawnych i in. jednostek organizacyjnych działają one przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli.
W przypadku, gdy strona powinna brać udział w sprawie a jest nieobecna w kraju i nie ustanowiła pełnomocnictwa, organ występuje do sądu, który wyznaczy kuratora.
W sprawach nie cierpiących zwłoki, organ może wyznaczyć tymczasowego przedstawiciela do czasu wyznaczenia kuratora przez sąd.
Organ występuje do sądu o ustanowienie opiekuna lub kuratora, gdy strona nie ma zdolności procesowej.
Organ ma ustawowy obowiązek dbać, by strona była w postępowaniu należycie reprezentowana. Przeprowadzenie postępowania bez należytej prawnej reprezentacji będzie podstawą wznowienia postępowania.
3) Pełnomocnictwo procesowe
Udzielenie pełnomocnictwa następuje przez jednostronną czynność prawną, jaką jest oświadczenie woli mocodawcy złożoną w dowolnej formie.
Pełnomocnikiem strony zgodnie z kpa może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność procesową. Może to też być zdolność ograniczona.
Pełnomocnikiem zostaje osoba, której udzielono pełnomocnictwa pisemnie lub ustnie – do protokołu.
Nie ma wymogu posiadania kwalifikacji fachowych. Jedynym przywilejem, jaki przyznaje się w kpa adwokatowi, radcy prawnemu lub rzecznikowi patentowemu, a w postępowaniu podatkowym – doradcy podatkowemu – mogą oni sami uwierzytelniać odpis udzielonego im pełnomocnictwa.
W drobnych sprawach domniemywa się udzielenie pełnomocnictwa członkom najbliższej rodziny, domownikom.
Od dnia powiadomienia organu przez stronę o ustanowieniu pełnomocnika, musi on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu jako strona. Pominięcie tego wymogu przez organ stanowi podstawę wznowienia postępowania.
PODMIOTY NA PRAWACH STRONY
Podmiotami na prawach strony mogą być:
- organizacja społeczna
- prokurator
Podmioty te nie są stronami, gdyż sprawa nie toczy się w ich własnej sprawie, nie występują one zamiast strony, lecz obok i niezależnie od strony. Mając prawa procesowe są one powoływane do dokonywania czynności procesowych w postępowaniu.
1) ORGANIZACJA SPOŁECZNA
Rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne.
Przyznanie praw procesowych organizacji społecznej jest zależne od spełnienia łącznie 2 przesłanek:
- jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji – sprawa będąca przedmiotem postępowania mieści się w zadaniach organizacji określonych w statucie
- zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego (np. problem ochr. środowiska)
Organizacja społeczna, występując o przyznanie jej procesowych praw strony w postępowaniu, jest obowiązana wykazać, że spełnia obie przesłanki. Ocena tych przesłanek należy do organu orzekającego w sprawie oraz w razie odmowy uwzględnienia żądania – do sądu adm.
Organizacja ma następujące prawa procesowe:
- prawo żądania wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (a)
- dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania (b)
(a) Organizacja może żądać wszczęcia postępowania
...
prawozaoczne