ekonomiaNPs.pdf

(212 KB) Pobierz
Ekonomia sektora nonprofit
Ryszard Szarfenberg
Instytut Polityki Społecznej
Uniwersytet Warszawski
Ekonomia sektora nonprofit
(wersja z 02.12.05)
Wstęp
Zaryzykuję stwierdzenie, że polscy ekonomiści mają niewiele do powiedzenia na
temat sektora non-profit. Generalizacja ta ma słabe uzasadnienie, dlatego piszę o ryzyku,
oparta jest bowiem na lekturze tylko jednego tekstu autorstwa W. Kwaśnickiego w
kwartalniku Trzeci Sektor 1 oraz pobieżnym przeglądzie spisów treści dwumiesięcznika
Ekonomista (roczniki 2000-2005). W artykule Kwaśnickiego można znaleźć kilka
interesujących hipotez, np. rynek jest doskonałym mechanizmem alokacyjnym; trzeci sektor
najlepiej rozwija się wtedy, gdy interwencja państwa i jego rozmiary są minimalne
(standardem były XIX. wieczne USA); następuje konwergencja organizacji non-profit i for-
profit; podaż organizacji non-profit jest w Polsce zbyt mała. Każda z tych hipotez ma niezbyt
duże uzasadnienie teoretyczne i empiryczne, a szczególnie pierwsza, druga i trzecia. Krytyki
idealizacyjnych założeń modelu doskonałej konkurencji są liczne i doprowadziły do
powstania nurtu refleksji nazywanego „teorią zawodności rynku”. Rozkwit sektora non-profit
nastąpił w USA w latach 1960., gdy wprowadzano w życie programy znamionujące większe
zaangażowanie władz federalnych w sprawy społeczne, m.in. dlatego w latach 1970.
ekonomiści zaczęli z coraz większą uwagą przyglądać się temu obszarowi. W przypadku
hipotezy o konwergencji mamy raczej do czynienia z trendem ku komercjalizacji sektora non-
profit, któremu raczej nie towarzyszy socjalizacja firm for-profit. W porównaniu z tym, co już
osiągnięto w ekonomii organizacji trzeciego sektora wypowiedź naszego ekonomisty wydała
mi się dalece niewystarczająca. Nie powołał się on na żadną z tych publikacji, które
uznawane są za istotne dla tego obszaru, a powstało ich już wiele od lat 1970. Jako nie-
ekonomista czuję się trochę nieswojo w roli popularyzatora tych osiągnięć i dlatego proszę
Czytelników o wyrozumiałość. Z tych samych względów nie mam zamiaru wnosić nowych
wartości do tematu, ani na gruncie teoretycznym, ani tym bardziej - empirycznym.
Zrelacjonuję kilka tekstów, które ukazały się względnie niedawno i miały na celu
podsumowanie tego, co wydarzyło się w amerykańskiej ekonomii organizacji non-profit od
lat 1970. do końca XX. wieku. 2
Cele organizacji non-profit
W ekonomii głównym elementem definicyjnym organizacji, które nas tu interesują
jest warunek niedystrybuowania zysków pomiędzy właścicieli, kierowników i personel, co
przejawia się w powszechnym przyjęciu określenia „organizacje non-profit”, które nie są
częścią państwa (dwie negatywne charakterystyki). Warto zauważyć, że taki punkt widzenia
jest raczej obcy neoklasycznej mikroekonomii przyjmującej założenie o tym, że podmioty
rynkowe z zasady maksymalizują zysk. Jeżeli spojrzeć na grunt Polski, to być może w latach
1990. częściej akcentowano warunek prywatności organizacji, czyli ich pozarządowy - a
może nawet anty-rządowy (w kontekście przezwyciężania dziedzictwa PRL, ale nie tylko) -
charakter, niemniej po tym okresie przyszła pora na podkreślanie obywatelskości (np. „sektor
obywatelski”), co raczej nie prowadzi ku analizom ekonomicznym i bardziej interesuje
badaczy społeczeństwa obywatelskiego. Trzeba dodać, że od początku w analizach
ekonomicznych dostrzegano różnicę między organizacjami non-profit bardziej polegającymi
na donacjach (organizacje donacyjne) a tymi, które w większym stopniu utrzymują się z
działalności gospodarczej (organizacje komercyjne, u nas nazywane często gospodarką
społeczną).
Pierwsza fala ekonomicznego teoretyzowania i badań w USA rozpoczęła się pod
wpływem przyjęcia warunku non-profit i wynikającego z niego oczywistego pytania, nie w
celu zysku, a więc po co? Już w latach 1960. G. Tullok zaproponował hipotezę, że głównym
celem jest maksymalizacja budżetu organizacji, ponieważ daje to większy prestiż i „wyższą
finansową kompensację” jej kierownikom. Wynika z niej m.in. to, że tak rozumiane
organizacje dążyć powinny do maksymalizacji donacji brutto. Gdyby przyjąć hipotezę
bardziej altruistyczną o celu maksymalizacji usług dla klientów, to konsekwencją powinno
być raczej dążenie do zwiększania donacji netto, gdyż to ona decyduje o ilości i jakości
dostarczanych usług. Tullock pisał głównie o organizacjach donacyjnych, ale niedługo po nim
W. Niskanen rozszerzył ten punkt widzenia na organizacje komercyjne. Badania empiryczne
w różnych sektorach non-profit wykazywały, że niektóre z nich są bardziej
maksymalizatorami budżetu, a inne maksymalizatorami usług. Wyniki dotyczące USA
wykazały, że tymi pierwszymi są organizacje działające w sektorze ochrony zdrowia, a do
drugiej kategorii należą organizacje edukacyjne, socjalne i kulturalne. Z kolei w UK ustalono,
że organizacje zajmujące się zdrowiem dążą do zwiększania usług, a budżet jest celem
organizacji religijnych. W późniejszych założeniach dotyczących „funkcji celu”
przyjmowano, że prestiż kierowników zależy zarówno od wielkości budżetu, jak i ilości
usług, a także wzięto pod uwagę to, że są organizacje, których cele trudniej podporządkować
pod taki binarny wymiar, np. promowanie preferencji dla dóbr, których konsumpcję uznaje
się za pożądaną. Przyjmowano też, że przedmiotem maksymalizacji są niepieniężne dochody
właścicieli organizacji.
Większość tych podejść brała w nawias deklaracje misji i celów, których dostarczają
same organizacje. Znaleźli się jednak również ekonomiści, którzy właśnie na tej podstawie
próbowali określić „funkcję celu”, np. maksymalizacja dobra publicznego lub społecznego
(„bonoficing”), chociaż dotyczyło to szczególnie organizacji socjalnych pomagających
zasługującym na to potrzebującym i takich, które starają się uczciwie traktować
niedoinformowanych klientów. Nieco inne podejście do identyfikacji celów polegało na
próbie odróżniania produktów, na których organizacji zależy od innych, np. tych, które
pojawiają się wyłącznie wtedy, gdy przynoszą zysk.
Warunek non-profit był podstawą modelowania ekonomicznego w interesującym nas
zakresie, ale jego dominacja nie pozostała bez krytyki, nawet w kontekście prawnych
sformułowań tego warunku, tzn. inaczej się go definiuje w ekonomii, a inaczej w prawie. Nie
jest to jedyne kryterium używane do odróżnienia organizacji obywatelskich od innych. Poza
tym, za mało uwagi ekonomiści poświęcali aspektowi organizacyjnemu. R. Coase zwrócił
uwagę w latach 1930. na to, że granice organizacji for-profit związane są z kosztami
transakcyjnymi, czyli z kosztami kontroli dotrzymywania umów przez zewnętrznych
kontrahentów. Przejęcie kontrahenta i włączenie go do firmy zmniejsza te koszty, ale wtedy
firma się rozrasta, a wewnętrzne mechanizmy administracyjne też kosztują. W przypadku
outsourcingu mamy do czynienia z tendencją odwrotną, chociaż jedne aspekty firmy mogą
podlegać kontraktowaniu na zewnątrz, a inne wchłanianiu do wewnątrz. Jest to kwestia
związana z optymalną wielkością firmy, a także optymalną strukturą funkcji
eksternalizowanych i internalizowanych. Rozważanie tego, co kształtuje granice, rozmiar i
strukturę organizacji non-profit jest więc również interesującym nurtem badań
ekonomicznych. Granice bywają oczywiście mniej ostre niż się wydaje na pierwszy rzut oka,
np. międzysektorowe partnerstwa i wspólne przedsięwzięcia, wpływ założycieli organizacji
na sposób zarządzania nią, jednoczesna przynależność osób z zarządów do różnych
organizacji o różnych formach, organizacje z jednego sektora sponsorujące organizacje z
innego, franczyzowe formy współpracy w sektorze non-profit, organizacje zbierające
fundusze dla innych organizacji itp. Ten temat jest interesujący z różnych względów, np.
rozmywanie granic międzysektorowych może mieć wiele niepokojących konsekwencji dla
sektora publicznego 3 .
Dobra publiczne i asymetria informacji
Druga fala badań zaczęła się koncentrować na roli organizacji non-profit w
gospodarce na tle podmiotów należących do innych sektorów. Postawiono pytanie, dlaczego
istnieją takie sektory czy nisze rynkowe, w których działają głównie organizacje tego rodzaju
i takie, które zdominowane są przez organizacje państwowe lub for-profit? Najwięcej miejsca
w literaturze poświęcono dwóm hipotezom.
Pierwsza została zgłoszona przez B.A. Weisbroda i dotyczyła szczególnej roli, jaką
odgrywają organizacje non-profit w dostarczaniu dóbr publicznych, czyli takich, których
produkcja z różnych powodów nie przynosi zysku. W standardowym podejściu
ekonomicznym rozwiązaniem problemu dóbr publicznych jest sektor państwowy, którego
rozmiar zależy jednak od procesu politycznego i preferencji przeciętnego wyborcy, stąd ci,
którzy uznają, że podaż dóbr publicznych jest zbyt mała, decydują się na udzielanie
finansowego wsparcia dla organizacji non-profit. Podkreśla się, że koncepcja Weisbroda
pomija zagadnienie publicznego finansowania produkcji dóbr publicznych w sektorze non-
profit, stąd też jej ograniczenia przy wyjaśnianiu całkowitego udziału tego sektora w
produkcji tego rodzaju dóbr. E. James wniosła interesujący wkład w tym kontekście, badając
strukturę udziału sektora publicznego i prywatnego w dostarczaniu edukacji. Im bardziej
zróżnicowane preferencje (miarą była różnorodność wyznaniowa), tym większy udział
prywatnie finansowanego sektora prywatnego.
Kolejne modele i badania dotyczyły już sytuacji, gdzie uwzględniano jednocześnie
strukturę dóbr produkowanych przez organizacje non-profit z ich podziałem na dobra
prywatne i publiczne (pozytywne efekty zewnętrzne), ale również z uwzględnieniem różnych
cech dóbr publicznych (np. estetyczne, ideologiczne), w powiązaniu z preferencjami i
zachowaniami kierowników organizacji. W jednym z modeli dbają oni zarówno o korzyści
prywatne, jakie wynoszą ze swojej pozycji, jak i o to, żeby dostarczać dóbr publicznych. Ich
ostateczne zachowania wpływające na kształt równowagi na rynku dobra publicznego,
wynikają z bodźców płynących z otoczenia i ich własnych preferencji dotyczących obu
wymiarów korzyści. Analizowano również niepełne dobra publiczne, które charakteryzują się
wykluczalnością z konsumpcji (dobra „wysokiej kultury”, np. opery, muzea sztuki) oraz tym,
że mają wysokie koszty stałe i niskie koszty krańcowe, a popyt na nie jest ograniczony.
Rozwiązaniem problemu efektywnej produkcji tych dóbr są donacje prywatne dla organizacji
non-profit.
Druga z hipotez przypisywana jest H. Hansmanowi, gdyż to on zastosował ją do
całego trzeciego sektora. Przed nim zwracano uwagę na znaczenie należących do niego
organizacji w korygowaniu zawodności rynku związanej z asymetrią informacji, głównie w
sektorze usług medycznych i opieki. W modelu doskonałej konkurencji zakłada się, że
konsument ma pełną wiedzę o jakości produktów i usług. Widać więc od razu dlaczego
zwrócono uwagę na usługi lekarskie, gdzie pacjent ma słabą orientację i nie może racjonalnie
przebierać między dostępnymi terapiami. W przypadku dziennych lub całodobowych usług
opiekuńczych mamy zwykle do czynienia z brakiem wiedzy na temat tego, jaka jest jakość
opieki nad kimś, kogo powierzyliśmy organizacji (lub jednostce) świadczącej takie usługi.
Samodzielne kontrolowanie jakości w takich sytuacjach (np. instalowanie kamer, aby
kontrolować zachowania opiekunki naszych dzieci) jest zbyt kosztowne, prawnie i
technicznie niewykonalne (nie wszędzie da się zainstalować kamery i podsłuch). W takich
przypadkach zasadnicze dla wyborów konsumentów jest zaufanie, dlatego też ten nurt
myślenia nazywa się też teorią zaufania, albo dóbr zaufania. Zakłada się w nim, że
organizacje, które deklarują, że nie są motywowane zyskiem będą częściej wybierane w
porównaniu z firmami for-profit. Warto dodać, że R.M. Titmuss właśnie na tym rozumowaniu
w odniesieniu do krwiodawstwa oparł swoją argumentację przeciwko rynkom w ochronie
zdrowia i w innych działach polityki społecznej 4 . Organizacje for-profit będą dostarczały
krew niskiej jakości, a komercjalizacja w tym obszarze osłabi również więzi międzyludzkie.
Kolejny przykład tego rodzaju, to zaufanie jakim musimy darzyć organizacje zajmujące się
pomocą humanitarną dla ubogich krajów, informacja o jakości i skuteczności tej pomocy
wydaje się być najbardziej niedostępna. Hansman prowadził badania nad bankami
spółdzielczymi, które wobec banków for-profit miały kiedyś przewagę, gdyż te ostatnie nie
poddane regulacji spekulowały cudzymi pieniędzmi na potęgę. Przewaga ta znikła, kiedy w
wyniku Wielkiego Kryzysu poddano regulacji rynek usług bankowych i od tego czasu nie
pojawiały się już nowe banki spółdzielcze w USA.
W sytuacjach tego rodzaju firmy for-profit mają być bardziej narażone na to, aby ulec
pokusie oszustwa niż organizacje, którymi się tu zajmujemy. Jeżeli zdamy sobie sprawę z
tego, że informacja o jakości w newralgicznych w kontekście zaufania sektorach jest dobrem
publicznym, to obie hipotezy można ze sobą powiązać. Problemem badawczym jest to, jak
zachowują się właściciele, kierownicy i konsumenci w świecie niepełnej informacji i pokus
do wykorzystania przewagi informacyjnej dla własnych korzyści, ale również to, w jaki
sposób ten problem jest rozwiązywany, np. znaczenie reputacji dla członków rad nadzorczych
organizacji non-profit, odmienna struktura bodźców u „interesariuszy strony popytowej” lub
„patronów” (np. oddają również swoich bliskich pod opiekę organizacji, którą założyli) w
porównaniu z „interesariuszami strony podażowej” (którym zależy głównie na zysku z
inwestycji), znacznie autoselekcji (preferencja dla dóbr publicznych, idealizm) i procedur
selekcyjnych na stanowiska kierownicze w tych organizacjach i związanej z tym harmonizacji
interesów patronów i kierowników.
W końcu poddano modelowaniu świat, w którym mamy dobra wysokiej i niskiej
jakości (mniejszej niż obiecywano), dwa typy konsumentów dobrze poinformowanych i
niedoinformowanych (co do jakości) oraz uczciwe organizacje non-profit, organizacje for-
profit w przebraniu (pozwala na to założenie, że warunek niedystrybuowania zysku nie jest
egzekwowany w sposób doskonały) i organizacje otwarcie for-profit. Badaczy interesowało,
jak będzie wyglądał udział poszczególnych organizacji w rynku. Jeden z wyników, na który
zwrócono uwagę zawierał hipotezę dotyczącą tego, że obecność kilku uczciwych organizacji
non-profit w środowisku złożonym z różnych organizacji może całkowicie rozwiązać
problem asymetrii informacji, poprawiając działanie organizacji for-profit (jest to wiec rodzaj
pozytywnego efektu zewnętrznego). Ponadto nieskuteczne egzekwowanie warunku
niedystrybuowania zysku spowodować może przegraną uczciwych organizacji non-profit w
konkurencji z organizacjami for-profit w przebraniu, a pomoc w postaci ulg podatkowych nie
wiele tu pomoże (otrzymają ją również nieuczciwe organizacje). Pewne nadzieje można
wtedy wiązać z tym, że idealistycznie nastawieni wolontariusze nie będą chcieli pracować dla
organizacji for-profit w przebraniu, co poprawi sytuację tych prawdziwych, dodatkowa
przewaga będzie się wiązać z wyborami dobrze poinformowanych konsumentów. Kolejne
wyniki można uzyskać przy wprowadzeniu do modelu bardziej realistycznych założeń, np.
konsumenci różnią się preferencjami, tzn. zwalniamy założenie, że wszyscy wybierają zawsze
wysoką jakość, gdy są dobrze poinformowani; produkty mają cechy łatwo i trudno
obserwowalne i wpływ tego czynnika na wybory różnych konsumentów pomiędzy
podmiotami z różnych sektorów.
Badania dotyczące innych ról organizacji non-profit są mniej rozwinięte. Warto
przytoczyć jedną z uwag Steinberga w tym kontekście: „Zadziwiające, jak mało wiadomo o
tym, w jakim zakresie organizacje dobroczynne... pomagają ubogim”. Niewiele badań
dotyczy znaczenia, jakie ma trzeci sektor w redystrybucji dochodu, mimo, że sporo wiadomo
o technikach, jakich używają organizacje socjalne w dobieraniu klientów. Na rolę organizacji
pozarządowych w kształtowaniu preferencji zwrócono uwagę w kontekście organizacji
religijnych, które historycznie rzecz ujmując, pierwsze uruchamiały szkoły, szpitale i domy
opieki. Ukrytym celem tych działań miało być zdobywanie nowych wyznawców wśród grup,
które są bardziej podatne na kształtowanie preferencji – dzieci i młodzież, chorzy,
niepełnosprawni. Organizacje rzecznicze, organizacje uprawiające marketing społeczny
określonych postaw i zachowań w mniejszym stopniu były przedmiotem zainteresowań
ekonomistów.
Strona popytowa i podażowa w ujęciach zintegrowanych
Koncepcje omówione wyżej skoncentrowane były na wyjaśnianiu funkcji celu i
popytu na działalność organizacji non-profit, w kolejnej fazie badań próbowano zwrócić
uwagę również na to, dlaczego ktoś miałby zakładać organizacje tego rodzaju, a ogólniej,
pytanie dotyczy uwarunkowań wyboru formy organizacyjnej działalności przez
przedsiębiorców. Jedno z charakterystycznych dla ekonomii wyjaśnień polega na wskazaniu
znaczenia wyniku rachunku korzyści wynikających z rozpoczęcia i podtrzymania działalności
oraz kosztów operacyjnych i kosztów transakcyjnych, związanych m.in. z zebraniem
odpowiedniej liczby współzałożycieli, zadbaniem o to, aby uczciwie przedstawiali swoje
preferencje, ustanowieniem mechanizmów zarządzania zabezpieczających przed różnymi
problemami organizacyjnymi. Jednym z tematów poddanych modelowaniu była kwestia, jak i
dlaczego przedsiębiorcy ceniący dobra publiczne racjonalnie wybierają samoograniczającą
formę działalności organizacyjnej. Autorzy tego podejścia – M. Bilodeau i A. Slivinsky –
zastosowali do analizy teorię gier, rozważali grę trzyetapową z założeniem pełnej informacji,
pierwszy ruch wykonuje przedsiębiorca non-profit inwestujący dużą sumę w organizację przy
obowiązującym warunku niedystrybuowania zysku, który służy jako potwierdzenie
wiarygodności przedsięwzięcia. Autorzy przyjęli ponadto w modelu założenie o produkcji
dwóch różnych dóbr publicznych i jednej organizacji zbierającej fundusze na ich
finansowanie. Przy pewnych regułach stosowanych przez tę organizację suma donacji spada,
a przy innych rośnie. W kolejnym kroku model powinien ukazywać uwarunkowania wyboru
przedsiębiorcy między dwoma rodzajami organizacji non-profit donacyjną i komercyjną oraz
organizacją for-profit, a przy niskim poziomie egzekwowania warunku niedystrybuowania
zysku – organizacją for-profit w przebraniu.
Steinberg wspomina również o setkach badań, które poświęcano porównywaniu
kosztów i wyników organizacji mających różne formy, a działających na tym samym rynku
(większość dotyczyła szpitali, w USA są szpitale państwowe, społeczne i prywatne), ale
przestrzega przed zbyt pochopnym ich interpretowaniem (np. wyniki stwierdzające, że koszty
działalności szpitali non-profit są niższe niż analogiczne koszty szpitali for-profit): 1) wiele
różnic może być spowodowana strategicznym wyborem formy organizacyjnej, 2) skutki i
konsekwencje takiego, a nie innego działania organizacji są rozmaite, co w badaniach rzadko
się uwzględnia, 3) różnice w jakości produktu mogą być bardzo subtelne, 4) obserwowane
różnice nie muszą być wskaźnikami niepowodzeń rynku.
Badania ekonomiczne nad donacjami

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika:

Zgłoś jeśli naruszono regulamin