Administracja publiczna governance i nowe publiczne zarzadzanie.pdf

Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie

W znakomitej syntetycznej pracy Introduction to Public Administration and

Administrative Law H. Izdebski istotę administracji publicznej sprowadza do słuŜby

społeczeństwu przez dostarczanie usług publicznych i charakteryzuje ją jako jeden z

elementów systemu organizacji społecznej liberalnego państwa demokratycznego, którego

pozostałymi elementami są: system polityczny, prawo, gospodarka rynkowa i społeczeństwo

obywatelskie 1 . Korzystając z przyjętego modelu i analizując najnowszą zachodnią literaturę

przedmiotu, Autor wskazuje, Ŝe termin „administracja publiczna” przestał juŜ być jedynym

terminem opisującym słuŜbę społeczeństwu przez świadczenie usług publicznych. Termin ten

pojawił się i jest właściwy do opisania relacji administracji publicznej z systemem

politycznym i prawem. Jednak wówczas, kiedy odnosimy administrację publiczną do

gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego, bardziej trafne są inne pojęcia. W

pierwszym przypadku jest to pojęcie zarządzania publicznego z jego sztandarową koncepcją

nowego publicznego zarządzania ( New Public Management – NPM), kładącą nacisk na

obywatela jako konsumenta usług publicznych, outsourcing, instrumenty prawa prywatnego,

wyniki, jakość itd. W drugim przypadku, czyli administracji publicznej postrzeganej z punktu

widzenia społeczeństwa obywatelskiego, coraz częściej stosowanym pojęciem na jej opisanie

jest trudne do przetłumaczenia na język polski, a takŜe do zdefiniowania pojęcie governance

czy – raczej – public governance . W kaŜdym razie public governance to nie struktury

administracyjne czy rządowe ( government ), ale proces zarządzania złoŜonym społeczeństwem

z udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której

miejsce centralne wcale nie musi naleŜeć do organu administracji publicznej. Public

governance widzi obywateli i ich grupy jako podmioty Ŝywotnie zainteresowane decyzjami

władz publicznych i termin „interesariusze” ( nota bene angielski pierwowzór stakeholders

został odnotowany juŜ w roku 1708) stał się jednym z jego znaków rozpoznawczych. H.

Izdebski podkreśla związki idei public governance z zasadami liberalnej demokracji

(administracja publiczna ujmowana jako governance jest elementem demokracji

uczestniczącej, czyli demokracji opierającej się w największym moŜliwym stopniu na

uczestnictwie obywateli w systemie decyzyjnym – participatory democracy , interactive

democracy , deliberative democracy , partnership democracy ) oraz z zasadą subsydiarności,

której jeden z później sformułowanych aspektów prowadzi do specyficznej deregulacji w

postaci powierzania licznych zadań publicznych instytucjom społeczeństwa obywatelskiego

bez pomniejszania publicznej odpowiedzialności za prawidłową realizację tych zadań.

W pracach poświęconych teorii administracji publicznej obok poglądów wskazujących

na odrębność koncepcji governance i NPM formułowane są takŜe poglądy wskazujące na ich

zbieŜność czy nawet toŜsamość. Nie przesadzając ostatecznie trafności spotykanych w

literaturze stanowisk, warto przedstawić najbardziej reprezentatywne spośród nich w celu

bliŜszego wyjaśnienia kluczowych dla dzisiejszego rozumienia administracji publicznej pojęć

governance i NPM.

MoŜliwość postawienia znaku równości pomiędzy pojęciem governance i pojęciem

NPM dopuszcza w szczególności D.F. Kettl 2 . Dla Autora wielkie debaty lat

siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku poświęcone governance 3 , czyli – w

jego ujęciu – formalnym i nieformalnym relacjom pomiędzy rządem (władzą wykonawczą) i

społeczeństwem ( core issues of the relationship between government and society ),

doprowadziły do wyłonienia się koncepcji NPM. Albo inaczej, zdaniem tego Autora, NPM

ma za swój główny przedmiot governance , jako Ŝe stara się odpowiedzieć na takie pytania

jak: Co stanowi misję i jakie zadania naleŜą do rządu? Jak najlepiej moŜe je zrealizować?

Jakimi moŜliwościami i zasobami powinien w tym celu dysponować? Stwierdza przy tym, Ŝe

good governance (czyli sorting out of mission, role, capacity, and relationships ), nie będąc

warunkiem wystarczającym, jest warunkiem koniecznym gospodarczej koniunktury i

społecznej stabilizacji. Dokonując natomiast szeroko zakrojonego przeglądu róŜnych nurtów i

odmian NPM (moŜna je znaleźć nie tylko między państwami, ale i w obrębie danego

państwa), Autor stwierdza, Ŝe NPM ma za przedmiot sześć podstawowych kwestii. Po

pierwsze, efektywność czy wydajność ( productivity ): NPM stara się wskazać, jak rząd moŜe

zrobić więcej za mniej ( more with less ), czyli jak moŜe utrzymać czy nawet poszerzyć zakres

usług publicznych, inwestując mniej zasobów. Po drugie, urynkowienie ( marketization ):

NPM zakłada korzystanie przez rząd z mechanizmów rynkowych w celu zwalczenia patologii

tradycyjnej biurokracji. Po trzecie, orientacja na usługi ( service orientation ): do

najwaŜniejszych celów NPM naleŜy lepsze powiązanie rządu i obywateli oraz poprawa

zadowolenia obywateli-klientów z usług publicznych. Po czwarte, decentralizacja

( decentralizatio n): nie chodzi tutaj jedynie o czasami bezrefleksyjną dewolucję uprawnień

decyzyjnych na niŜsze szczeble w politycznej czy biurokratycznej hierarchii, ale takŜe o

świadomy wysiłek na rzecz usytuowania podmiotów podejmujących decyzje jak najbliŜej

tych, których te decyzje dotyczą. NPM chce, aby rząd był bliŜej obywateli i aby lepiej

rozumiał ich oczekiwania i preferencje. Po piąte, polityka ( policy ): NPM dąŜy do zwiększenia

rządowych moŜliwości kształtowania i realizacji programów społecznych ( public policy ).

Wreszcie po szóste, odpowiedzialność ( accountability ): NPM chce spowodować, aby rząd

dotrzymywał swoich obietnic.

Warto zauwaŜyć, Ŝe pomimo wielości nurtów i odmian NPM większość z nich moŜna

zaliczyć do jednego z dwóch modeli. Pierwszy z nich to zapoczątkowany w Nowej Zelandii

pod koniec lat siedemdziesiątych XX w. model westminsterski ( the Westminster model ) 4 ,

który szybko znalazł naśladowców w innych parlamentarnych demokracjach, w szczególności

w Australii, Kanadzie i – przede wszystkim – Wielkiej Brytanii. Drugi to model nowego

rządzenia ( the reinventing government model ), który pojawił się później i jest właściwy

Stanom Zjednoczonym. Obydwa modele wyrastają z jednej podstawowej filozofii (obydwa

odnoszą się do wskazanych powyŜej sześciu kwestii), ale jednocześnie kaŜdy z nich ma

właściwą sobie specyfikę, której źródłem są historyczne, instytucjonalne i polityczne róŜnice

pomiędzy demokracją westminsterską ( Westminster-style democracy ) oraz federalnym

systemem Stanów Zjednoczonych. Na przykład Nowa Zelandia i Wielka Brytania mają silny

scentralizowany rząd, który w latach siedemdziesiątych bezpośrednio kontrolował kluczowe

części gospodarki, w tym transport i telekomunikację. Stąd dla modelu westminsterskiego

charakterystyczna jest rozległa prywatyzacja kontrolowanych przez państwo sektorów,

podział rządowej domeny na funkcjonalne jednostki i delegowanie uprawnień decyzyjnych

podmiotom w obrębie tych funkcjonalnych obszarów 5 . Z kolei w Stanach Zjednoczonych,

które nigdy nie przejawiały entuzjazmu dla nacjonalizacji duŜych sektorów swojej

gospodarki, prywatyzacja siłą rzeczy nie moŜe być znaczna. A poniewaŜ kompetencje w

większości dziedzin politycznych są rozdzielone między władze federalną, stanowe i lokalne,

nota bene o róŜnych politycznych motywacjach, nie ma w Stanach Zjednoczonych jednego

wystarczająco mocnego podmiotu zdolnego do wymuszenia funkcjonalnej reorganizacji na

skalę właściwą modelowi westminsterskiemu 6 . W następstwie istniejących róŜnic model

westminsterski charakteryzuje bardziej fundamentalne i systematyczne dąŜenie do delimitacji

zadań, za które rząd powinien ponosić odpowiedzialność, i zadań, które juŜ do niego nie

naleŜą, wyzbycia się przez rząd tych dziedzin działalności, którymi lepiej zajmie się sektor

prywatny oraz koncentracji na poszukiwaniu lepszych sposobów wykonywania działań, które

wydają się właściwe dla sektora publicznego. Jednocześnie nie moŜna powiedzieć, Ŝe model

nowego rządzenia jest słabszą odmianą modelu westminsterskiego. Pod niektórymi

względami stanowi nawet bardziej radykalną próbę reformy rządu. Tak więc chociaŜ reformy

właściwe modelowi westminsterskiemu zachowały silną rolę administracji w sektorze

publicznym (niektóre organy otrzymały bardzo znaczące uprawnienia władcze), to jednak w

sumie były skierowane bardziej na stworzenie kooperacyjnych rozwiązań, a w szczególności

sieci świadczących usługi publiczne 7 . Z kolei model nowego rządzenia kładzie większy

nacisk na konkurencję i dąŜy do fundamentalnej zmiany regulacyjnej roli rządu.

Pomimo istniejących róŜnic między modelami, nurtami i odmianami NPM ich

wspólne załoŜenia i istniejące między nimi podstawowe podobieństwa, i oczywiście

przedmiot, którym są relacje pomiędzy rządem i społeczeństwem (które to relacje nota bene

opisuje termin governance ), pozwalają – jak przyjął D.F. Kettl – traktować NPM jako spójny

model governance . Niewątpliwą zaletą takiego stanowiska jest to, Ŝe trudne do zdefiniowania

pojęcie governance uzyskuje w miarę wyraźne granice i orientację w postaci stosunkowo

dobrze juŜ znanego modelu publicznego zarządzania 8 . Jednak inni autorzy, nie kwestionując

„nachodzenia na siebie” koncepcji governance i NPM, podnoszą istnienie pomiędzy nimi

fundamentalnych róŜnic. NaleŜą do nich w szczególności B. Guy Peters i J. Pierre. W

napisanych razem pracach 9 wskazują na zmiany w pozycji rządu jako najwaŜniejszego

„gracza” w polityce społecznej, jakie zaszły w ostatnich dwu dekadach, które przyspieszyły

fundamentalne przesunięcie w stosunkach pomiędzy sektorem publicznym i sektorem

prywatnym (oraz rolę tych sektorów w świadczeniu usług publicznych). A właśnie te stosunki

– przypomnijmy – znajdują się w centrum debaty poświęconej governance .

B. Guy Peters i J. Pierre wskazują, Ŝe dyskusja nad governance pozwala wyróŜnić w

tej koncepcji cztery podstawowe cechy charakterystyczne. Po pierwsze, dominację sieci ( the

dominance of networks ) 10 . W governance dominują nie formalne instytucje ( policymaking

institutions ), lecz amorficzny zbiór aktorów posiadających wpływ na to, jakie i jak publiczne

dobra i usługi będą świadczone. Po drugie, malejąca zdolność państwa do sprawowania

bezpośredniej kontroli ( the state’s declining capacity for direct control ). Rząd nie kontroluje

juŜ polityki społecznej w scentralizowany sposób, chociaŜ nadal dysponuje władzą

pozwalającą mu na nią wpływać. Ale władza ta jest dzisiaj powiązana z rządowymi

umiejętnościami prowadzenia negocjacji i zawierania umów z uczestnikami sieci. Przy czym

uczestnicy ci są w coraz wyŜszym stopniu traktowani jako równoprawni partnerzy

politycznych procesów. Po trzecie, łączenie zasobów publicznych i prywatnych ( the blending

of public and private resources ). Współpraca aktorów publicznych i prywatnych pozwala im

uzyskać zasoby, do których indywidualnie nie mają dostępu. Na przykład włączenie

prywatnych spółek do realizacji programów społecznych pozwala rządowi ominąć niektóre

drogie czy czasochłonne procedury. Z kolei prywatne spółki mogą nakłonić rząd do

sfinansowania programów promujących interes publiczny, w które raczej nie będzie

inwestował sektor prywatny. Wreszcie po czwarte, korzystanie z róŜnorodnych instrumentów

( use of multiply instruments ). Governance charakteryzuje rosnąca gotowość proponowania i

wykorzystywania nowych metod przygotowywania i realizacji polityki społecznej. Dość

często są to instrumenty pośrednie, takie jak wpływanie na decyzje i działania przez

korzystanie z zachęt podatkowych 11 , a nie władcze nakazy i zakazy.

JeŜeli powyŜsze cechy charakteryzują governance , to moŜna w konsekwencji

zauwaŜyć, co zresztą czynią B. Guy Peters i J. Pierre, Ŝe koncepcje governance i NPM mają

ze sobą niewątpliwie wiele wspólnego. Przede wszystkim, zarówno governance jak i NPM

zalecają przesunięcie władzy z biurokratycznych struktur ( public office or legal mandates ) do

sieci z ich przedsiębiorczymi działaniami ( entrepreneurial activity in policy networks ). Nota

bene to charakterystyczne dla governance i NPM przesunięcie władzy rodzi wspólny dla obu

koncepcji problem odpowiedzialności 12 . Mianowicie, jeŜeli rząd (i administracja) dysponuje

mniejszą władzą i mniejszymi moŜliwościami, to czy jest rzeczą słuszną, a nawet moŜliwą,

obciąŜanie go odpowiedzialnością za politykę społeczną? W przypadku odpowiedzi

negatywnej pojawia się pytanie, kto powinien być odpowiedzialny za politykę społeczną?

(NPM wskazuje tutaj na prawo podaŜy i popytu oraz konkurencję między podmiotami

świadczącymi usługi publiczne). Kolejne podobieństwo pomiędzy governance i NPM naleŜy

widzieć w tym, Ŝe obydwie koncepcje wyraŜają niepokój, iŜ rząd jest zbyt odległy od

obywateli i społeczeństwa, a jego organy i pracownicy nieefektywni i nieodpowiednio

zachowujący się. Dla obydwu koncepcji nieefektywność wrodzona jest tradycyjnemu

modelowi biurokratycznemu i obydwie starają się ją zwalczyć przez wprowadzenie

konkurencji i wymuszenie większej odpowiedzialności wobec obywateli od podmiotów

świadczących im usługi publiczne. Dalej, zarówno governance , jak i NPM są zorientowane na

rezultaty: w przeciwieństwie do tradycyjnych modeli administracji publicznej są one –

mówiąc językiem teorii systemów czy teorii komunikacji – zorientowane raczej na kontrolę

wyjść (efektywność i zadowolenie obywateli-klientów) niŜ na wejścia (zasoby w dyspozycji

organów administracyjnych). Wreszcie zarówno governance , jak i NPM akceptują ideę

sterowania ( the concept of steering ), zgodnie z którą rząd powinien „raczej sterować niŜ

wiosłować” ( steer rather than row ) 13 , czyli powinien raczej ustalać ogólne cele polityczne niŜ

angaŜować się w bezpośrednie działania słuŜące ich realizacji.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: