Teoria politycznej kontroli biurokracji.pdf

Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Teoria politycznej kontroli biurokracji

(zarys wykładu)

1. Istota teorii politycznej kontroli biurokracji . Pytanie podstawowe: Czy

biurokracja jest podporządkowana prawu (ustawodawcy / pochodzącym z wyboru organom

władzy wykonawczej)? Odpowiedź na to pytanie wymaga akceptacji jakiejś formy

dychotomii polityka-administracja, a przynajmniej przyjęcia fundamentalnego zało Ŝ enia

(drugie podstawowe załoŜenie patrz punkt trzeci) istnienia znaczącej dystynkcji pomiędzy

zjawiskami politycznym i administracyjnym w ustroju demokratycznym.

2. Dychotomia polityka-administracja . Dychotomia polityka-administracja sięga

początków współczesnej administracji. W formacyjnym okresie Stanów Zjednoczonych

dychotomia ta znajdowała wyraz w rozdziale władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej.

Zwolennikami siły tych władz byli odpowiednio Thomas Jefferson i Alexander Hamilton.

RównieŜ na szczeblach stanowym i lokalnym w USA dychotomia polityka-administracja

znajdowała wyraz w strukturze władzy obejmującej władzę prawodawczą ( the city council ) i

władzę wykonawczą ( the mayor ). Najbardziej formalną i sztywną wersję dychotomii

polityka-administracja zaproponował Woodrow Wilson w swej słynnej pracy The Study of

Public Administration z 1887 r., w której twierdził, Ŝe polityka nie powinna wnikać w

administrację, a administracja nie powinna wkraczać w politykę. Dychotomia polityka-

administracja była szeroko akceptowana w amerykańskiej nauce administracji aŜ do połowy

XX wieku, kiedy to Dwight Waldo (tenŜe, The Administrative State , The Ronald Press

Company, NewYork 1948) i Herbert A. Simon (tenŜe, Administrative Behavior . A Study of

Decision-Making Processes in Administrative Organization , The Free Press, New York 1947)

zakwestionowali ją, kaŜdy z róŜnych zresztą powodów. Dla D. Waldo wszystkie działania

administracji były w swej istocie polityczne, a dla H.A. Simona niemoŜliwe było empiryczne

rozdzielenie polityki od administracji i vice versa . W konsekwencji w latach 50., 60. i 70. XX

wieku przyjmowano, Ŝe dychotomia polityka-administracja nie istnieje. Później jednak w

latach 80. XX wieku pojawiła się ponownie i stanowi dobrze utrwalony element teorii

politycznej kontroli biurokracji.

3. Drugie zało Ŝ enie, na którym oparta jest teoria politycznej kontroli biurokracji

(pierwsze załoŜenie patrz punkt pierwszy), polega na tym, Ŝe w ustroju demokratycznym

pochodzące z wyborów organy prawodawcze i organy wykonawcze (w USA prezydent,

gubernatorzy i burmistrzowie) powinny kontrolować (kontrolować w amerykańskim

rozumieniu) decyzje i działania mianowanych urzędników (głównie wchodzących w skład

słuŜby cywilnej). Przy czym kwestia formy i charakteru politycznej kontroli biurokracji jest

od dawna przedmiotem sporu w amerykańskiej politologii. Dzisiaj spór ten znajduje klarowny

wyraz w pracach Theodora J. Lowi’ego i Charlesa T. Goodsella. Zdaniem pierwszego

niezbędna jest demokracja prawna ( juridical democracy ), w której przepisy i reguły są tak

dokładne i ograniczające, Ŝe pozbawiają biurokrację swobody w wykonywaniu prawa (T.J.

Lowi, The End of Liberalism , W.W. Norton & Company, New York 1979). Podczas gdy

zdaniem drugiego znaczne uznanie biurokratyczne jest niezbędne dla uzyskania skutecznego i

ludzkiego wykonania prawa (Ch.T. Goodsell, The Case for Bureaucracy. A Public

Administration Polemic , Chatham House, New Jersey 1983).

4. Ró Ŝ nica pomi ę dzy polityk ą i administracj ą oraz kwestia kontroli

biurokratycznej . RóŜnica pomiędzy polityką i administracją w najprostszym klasycznym

ujęciu W. Wilsona (patrz powyŜej) i Franka J. Goodnowa (tenŜe, Politics and Administration.

A Study in Government , Russell and Russell, New York 1900) wygląda następująco (idealny

typ dychotomii):

Cele

Środki

Polityka

Administracja

W rzeczywistości, poniewaŜ biurokraci są często zaangaŜowani w kształtowanie

polityki, a politycy czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru angaŜują się w administrację,

zamiast o dychotomii moŜna mówić o kontinuum polityka-administracja (tak Amitai

Etzioni, A Comparative Analysis of Complex Organizations , The Free Press, New York

1961). PoniŜej prosty model obrazujący realny typ „dychotomii”:

Cele

Środki

Polityka

Administracja

Model ten jasno pokazuje, Ŝe w ogólnym przypadku istnieje polityczna kontrola

biurokracji. Wskazuje jednak takŜe, Ŝe kontrola ta jest ograniczona i warunkowana, i Ŝe moŜe

być tak duŜo biurokratycznej kontroli polityki, jak duŜo jest politycznej kontroli administracji.

Przykład dychotomii w amerykańskim samorządzie terytorialnym ( the American

council-manager form of city government ): James H. Svara, Dichotomy and Duality.

Reconceptualization the Relationships Between Policy and Administration in Council-

Manager Cities , w: Ideal and Practice in Council-Manager Government , ed. by H. George

Frederickson, International City/County Management Association, Washington D.C. 1994. Z

ustaleń Autora wynika, Ŝe istnieją cztery modele stosunków pomiędzy pochodzącą z

wyborów radą i zawodowym menedŜerem.

Dychotomia polityka-administracja. W tym wypadku mamy odbicie wczesnych teorii

W. Wilsona i F.J. Goodnowa, a takŜe logicznego pozytywizmu H.A. Simona i jego

rozróŜnienia pomiędzy faktami (administracją) i wartościami (polityką). Empiryczne

uzasadnienie tego modelu jest jednak słabe.

Wkraczanie w politykę (przez biurokrację). Model ten ma mocne uzasadnienie

empiryczne i trafnie obrazuje praktykę biurokratycznej kontroli w badanym

kontekście.

Wnikanie w administrację (przez polityków). Model ten jest dobrym empirycznym

odzwierciedleniem sytuacji, w której partnerem podatnego na wpływy i pasywnego

menedŜera są asertywni i opłacani radni.

Model współrówności ( elected official-administrator as co-equal ). Model ten jest

zbliŜony do modelu pierwszego, ale jednocześnie obrazuje załoŜenia Nowego

Publicznego Zarządzania i twierdzenie Ch.T. Goodsella, Ŝe administracja publiczna

ma polityczną legitymację i etyczny obowiązek ochrony interesów osób

niedostatecznie reprezentowanych, działania jako „agent” obywateli i administrowania

sprawami miasta zgodnie z prawem, wskazówkami rady i biurokratycznymi

standardami efektywności i sprawiedliwości. Model ten dobrze opisuje praktykę, w

której rada ogranicza się do ustalenia polityki i przyjęcia budŜetu, a silny menedŜer

samodzielnie wykonuje politykę bez angaŜowania rady, kierując się własnymi

profesjonalnymi standardami.

Chcąc bardziej dokładnie pokazać stosunki pomiędzy polityką i administracją J.H.

Svara zaproponował jeszcze model składający się z czterech funkcji czy obszarów rządzenia:

misja, polityka, administracja i zarządzanie. Model ten posłuŜył mu do pokazania zakresu

zaangaŜowania odpowiednio rady i menedŜera w kaŜdym z tych czterech obszarów.

Przypadek silnego menedŜera nazwał modelem korporacyjnym ( corporate or board of

directors model ). Przypadek przeciwstawny to model z dominacją rady ( council-dominant

model / council control-of-bureaucracy model ). Dwa pozostałe przypadki to model aktywnej,

ale niekonsekwentnej rady ( council incursion pattern ) oraz model pata pomiędzy asertywnym

menedŜerem i równie asertywną radą ( council-manager standoff ).

5. Teorie przechwycenia ( capture theories ). WaŜną grupą teorii dotyczących kontroli

biurokracji stanowią teorie przechwycenia biurokracji (administracji). Teorie te odnoszą się

przede wszystkim do niezaleŜnych organów regulacyjnych i procesu regulacji (jest rzeczą

interesującą, Ŝe sugerują one, iŜ kontrola polityczna biurokracji nie jest niewystarczająca, lecz

nadmierna). Administracyjna regulacja, realizując cele ekonomiczne i/lub pozaekonomiczne,

powinna słuŜyć interesowi publicznemu. Niestety nie zawsze tak się dzieje. W skrajnym

przypadku dochodzi nawet do swoistego przechwycenia administracji (organu regulacyjnego)

przez rynek (zainteresowaną grupę), który ma regulować, i w konsekwencji administracja

działa jak jego protektor czy rzecznik, a nie kontroler. Najogólniej rzecz ujmując, dzieje się

tak dlatego, Ŝe zainteresowana grupa funkcjonująca na rynku poddanym regulacji szybko się

organizuje i aktywnie włącza w proces regulacyjny (mając duŜo do stracenia lub zyskania, nie

Ŝałuje czasu i pieniędzy na lobbing itp.), podczas gdy społeczeństwo jest nieskuteczne,

poniewaŜ ma problemy ze zbiorowym działaniem (regulację moŜna postrzegać jako dobro

publiczne i rozproszone jednostki liczą, Ŝe to inni podejmą trud działania i poniosą jego

koszty). Przechwyceniu administracji (dominacji nad nią) przez rynek sprzyja jeszcze to, Ŝe

skuteczność regulacyjnego działania administracji jest często uzaleŜniona od gotowości

podmiotów rynkowych do współpracy (na przykład administracja, mając ograniczone

moŜliwości ustalenia stanu faktycznego w regulowanej dziedzinie, jest zmuszona sięgać do

zasobów informacyjnych regulowanych podmiotów), co czasami wymusza kompromis. Nie

bez znaczenia jest takŜe to, Ŝe regulowany rynek (działające w jego imieniu firmy

lobbingowe) zna kulturę regulacji ( regulatory culture ) i ma na ogół doskonałe rozeznanie w

funkcjonowaniu administracji (bez porównania większe niŜ bardziej czy mniej zainteresowani

regulacją poszczególni członkowie społeczeństwa).

Ogólnie moŜna powiedzieć, Ŝe społeczna skuteczność regulacji (oceniana ze

społecznego punktu widzenia treść regulacji) zaleŜy od tego, jak jest postrzegany rozkład

kosztów i korzyści projektowanej regulacji, co prowadzi do mobilizacji i aktywności w

procesie regulacji całego społeczeństwa lub tylko poszczególnych grup i jednostek. James Q.

Wilson wyróŜnił w tym zakresie cztery moŜliwe polityki regulacji (tenŜe, The Politics of

Regulation , Basic Books 1980):

Polityka większości ( majoritarian politics ). Polityki takiej moŜna oczekiwać, kiedy

korzyści i koszty regulacji są rozłoŜone bardzo szeroko: kiedy wszyscy lub większość

spodziewa się skorzystać lub teŜ kiedy wszyscy lub większość spodziewa się ponieść

koszty. Sytuacja niemoŜności uniknięcia kosztów lub przechwycenia korzyści

powoduje, Ŝe grupy interesu nie widzą sensu angaŜowania się w proces regulacji, co

sprzyja orientacji większościowej.

Polityka grupy interesu ( interest-group politics ). Polityki takiej moŜna oczekiwać,

kiedy zarówno korzyści, jak i koszty regulacji są skoncentrowane. Jest tak, kiedy

projektowana regulacja (na przykład dotycząca subsydiów) przyniesie korzyść

stosunkowo niewielkiej grupie kosztem innej równieŜ niewielkiej grupy. W takiej

sytuacji kaŜda ze stron ma silny motyw do zorganizowania się i wywarcia wpływu na

treść regulacji. Społeczeństwo z kolei, nawet jeŜeli sympatyzuje raczej z jedną niŜ z

drugą stroną, nie będąc bezpośrednio dotknięte takim czy innym rozwiązaniem, albo

w ogóle nie angaŜuje się w proces regulacji, albo czyni to z dystansem.

Polityka klienta ( client politics ). Polityki takiej moŜna oczekiwać, kiedy korzyści są

skoncentrowane, a koszty rozłoŜone szeroko. JeŜeli regulacja moŜe przynieść korzyść

niewielkiej dobrze zorganizowanej grupie ( client group ), jest ona silnie motywowana

do wywarcia wpływu (przez lobbing) na treść regulacji. Z kolei, poniewaŜ koszty

jednostkowe regulacji są bardzo niskie, społeczeństwo nie organizuje się w celu

podjęcia kontrdziałania, a nawet nie przejawia większego zainteresowania

projektowaną regulacją (być moŜe nawet w ogóle o niej nie wie). NaleŜy podkreślić,

Ŝe polityka klientelizmu powoduje przyjęcie rozwiązań regulacyjnych prowadzących

do rynku, na którym jedna (lub kilka) firma ma pozycję dominującą. Przyjmowaniu

takich rozwiązań przeciwdziała funkcjonowanie organizacji (stowarzyszeń), które

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: