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Rainer Wahl

Das Bundesverfassungsgericht im europäischen und

internationalen Umfeld 1

1 Die Expansion der Verfassungsgerichtsbarkeit

Das 20. Jahrhundert hat in seiner zweiten Hälfte einen 1945 nicht vorhergesehenen globalen

Siegeszug der Verfassungsgerichtsbarkeit erlebt. 2 Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG),

im Grundgesetz des Jahres 1949 vorgesehen und 1951 3 errichtet, ist ein Teil dieses Prozesses

und zugleich in bedeutendem Maße auch Impulsgeber dieser Entwicklung. 4 Vor 1945 hat es

nur in vier Ländern eine Verfassungsgerichtsbarkeit unterschiedlichen Umfangs gegeben, so

im klassischen Pionier- und Mutterland der Verfassungsgerichtsbarkeit in den USA, in der

Schweiz, in Österreich und in Irland. 5 Erst nach 1945 beginnt die bis zur unmittelbaren Ge-

genwart andauernde Expansion der Verfassungsgerichtsbarkeit. 6 Den Anfang machten Staa-

ten mit Diktaturerfahrungen in der ersten Hälfte des Jahrhunderts wie Italien (1948/1956)

und die Bundesrepublik Deutschland (1949/1951). Diesem Muster folgten in den 1970er

Jahren Spanien, Portugal und Griechenland nach ihrem Systemwechsel zur Demokratie und

nach 1989 die „Transformationsstaaten“ in Ost- und Südosteuropa. Längst aber hatte sich

die Verfassungsgerichtsbarkeit als adäquater Ausdruck und Schlussstein des Verfassungs-

staats so überzeugend bewährt, dass die Institution auch ohne Systemwechsel zum Normal-

bestandteil einer gewaltenbalancierenden Verfassung wurde, so in Belgien (1984), länger

schon in den skandinavischen Staaten, und verbreitet auch außerhalb Europas z. B. in den

Commonwealth-Ländern (Australien, Canada, Indien), in Lateinamerika, in Afrika und Ost-

asien. 7 Ganz fehlt eine Verfassungsgerichtsbarkeit z. B. in den Niederlanden. 8

1 Geringfügig (um Abschnitt 3.4) erweiterter Abdruck des Aufsatzes aus: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beila-

ge zur Wochenzeitung „Das Parlament“, B 3, 37 -38/2001, S. 45-54 (Wahl, Rainer: Verfassungsstaat, Europäi-

sierung, Internationalisierung, 2003, S. 254-274).

2 So schon 1976 Peter Häberle, in: ders. (Hg.), Verfassungsgerichtsbarkeit, 1976, S. XI.

3 Das BVerfG ist in Art. 92 und 93 GG (1949) vorgesehen, das in Art. 94 Abs. 2 GG vorgesehene Gesetz über

das BVerfG vom 12. März 1951 trat am April 1951 in Kraft. Aufgrund der Verzögerungen bei der Richterwahl

konnte das Gericht seine Tätigkeit erst am 8. September 1951 aufnehmen; mit Staatsakt vom 28. Sept. 1951

wurde das Gericht feierlich eröffnet.

4 Fromont, Michael: La justice constiutionelle dans le monde, 1996, S. 17 ff. spricht von drei Generationen der

Verfassungsgerichtsbarkeit, von denen das BVerfG die zweite anführt.

5 Seine Funktion als Verfassungsgericht nahm der U.S. Supreme Court 1803, das schweizerische Bundesgericht

1874 und der Österreichische Verfassungsgerichtshof 1920 auf. Auch die irische Verfassung von 1937 sah ei-

nen Supreme Court nach dem amerikanischen Modell vor, dazu Fromont, a. a. O. (Fn. 4), S. 19.

6 Zum Unterschied zwischen verselbständigter und in die Gerichtsbarkeit integrierter Verfassungsgerichtsbarkeit

s. unten 2.1.

7 Eine tabellarische Übersicht über die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Welt zum Stand 30.08.1991 bei Zier-

lein, Karl-Georg: Die Bedeutung der Verfassungsrechtsprechung für die Bewahrung und Durchsetzung der

Staatsverfassung. Ein Überblick über die Rechtslage in und außerhalb Europas, in: EuGRZ 1991, S. 301, 341.

8 Ihre Verfassung (Art. 120) verbietet dem Richter die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und

Verträgen.

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Als neue Institution des deutschen Staatslebens hat das BVerfG rasch den normativen

Mantel des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes wirkungsvoll ausge-

füllt, sich seinen Platz als oberster verbindlicher Interpret des Verfassungsrechts und der

Verfassung gesichert und vor allem grundsätzliche Anerkennung gefunden. 9 Das Wort vom

Gang nach Karlsruhe ist in Deutschland so sprichwörtlich geworden wie der Satz, dass

Karlsruhe entschieden hat. Zu Recht hat vor zwei Jahren anlässlich des 50-jährigen Jubi-

läums des Grundgesetzes einer der besten ausländischen Kenner des deutschen Verfassungs-

rechts, der Franzose Michel Fromont, den Satz geprägt: „Das Bundesverfassungsgericht ist

die einzige völlige Neuschöpfung des Grundgesetzes. Es ist auch die auf der ganzen Welt

wohl bekannteste deutsche Einrichtung“. 10 In der Tat bedeutete die Einführung einer umfas-

senden, eigenständigen Verfassungsgerichtsbarkeit einen qualitativen Entwicklungsschub

für das deutsche Staatsrecht. Das BVerfG und seine Rechtsprechung haben wiederholt als

Vorbild gewirkt, wie überhaupt ein beträchtlicher Einfluss des deutschen Verfassungsrechts

in Spanien, 11 Portugal, Südkorea und Südafrika 12 zu verzeichnen ist. Ähnlich verhält es sich

in den südosteuropäischen und osteuropäischen Staaten und ihren neuen Verfassungsge-

richtsbarkeiten. 13 Neben dem Supreme Court zählt das BVerfG zu den Verfassungsgerichten

mit der größten Ausstrahlung auf andere Gerichte. 14

9 Eine Anerkennung, die durch manchen aufwallenden Unmut aus Anlass einzelner umstrittener Urteile nicht

wirklich beeinträchtigt wurde und wird.

10 Fromont, Michael: Das Bundesverfassungsgericht aus französischer Sicht, in: DÖV 1999, S. 493.

11 Dazu differenziert Llorente, Francisco Rubio: Die Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, in: Starck, Christian /

Weber, Albrecht (Hg.), Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa, Teilband I: Berichte, 1986, S. 249 sowie Cruz

Villalón, Pedro: Landesbericht Spanien, in: Starck, Christian (Hg.), Grundgesetz und deutsche Verfassungs-

rechtsprechung im Spiegel ausländischer Verfassungsentwicklung, 1990 mit Landesberichten; S. 193 ff. Dezi-

diert ders.: Bericht Spanien, in: Battis, Ulrich / Mahrenholz, Ernst / Tsatsos, Dimitris (Hg.), Das Grundgesetz

im internationalen Wirkungszusammenhang der Verfassungen, 1990, S. 93: „Es gilt in Spanien als unbestritten,

daß das Bonner Grundgesetz die ausländische Verfassung ist, die den größten Einfluß auf unsere Verfassung

von 1978 ausgeübt hat. (...). Wenn man vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte absieht, so ist die

Rechtsprechung des BVerfG auch diejenige, die vom spanischen Verfassungsgericht am meisten berücksichtigt

wird“.

12 Zu allen vier Ländern ausführlich Kokott, Juliane: From Reception and Transplantation to Convergence of

Constitutional Models in the Age of Globalisation – with special References to the German Basic Law, in:

Starck, Christian (Hg.), Constitutionalism, Universalism and Democracy – a comparative analysis, 1999, S. 71-

134 ff. mit vielen Einzelbelegen zu direkten und indirekten Rezeptionen und Transplantaten.

13 Zimmermann, Andreas: Bürgerliche und politische Rechte in der Verfassungsrechtsprechung mittel- und osteu-

ropäischer Staaten unter besonderer Berücksichtigung der Einflüsse der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit,

in: Frowein, Jochen A. / Marauhn, Thilo (Hg.), Grundfragen der Verfassungsgerichtsbarkeit in Mittel- und

Osteuropa, 1998, S. 89 ff. Ständige Berichte und Aufsätze über die Entwicklungen in (Süd)Osteuropa finden

sich in der Zeitschrift für Osteuroparecht; vgl. auch die Nachweise unten Fn. 53.

14 Ausführlich ist der internationale Wirkungszusammenhang zwischen den Verfassungsgerichten anlässlich des

40. Jubiläums des Grundgesetzes in zwei großen Sammelbänden dokumentiert worden, s. Starck, a. a. O.

(Fn. 11); Battis u. a., a. a. O. (Fn. 11). – In beiden Sammelbänden finden sich zu allen hier behandelten Fragen

des (wechselseitigen) Einflusses des BVerfG auf eine Reihe von anderen Verfassungsgerichten vielfältiges

Material; darauf sei generell verwiesen.

478

2 Überblick über die Landschaft der Verfassungsgerichte

2.1 Die Typen der Verfassungsgerichtsbarkeit

Für einen ersten Überblick über die weite Landschaft der Verfassungsgerichte in der Welt

empfiehlt sich die vielfach verwendete und schon klassisch gewordene Einteilung von zwei

Typen der Verfassungsgerichtsbarkeit. 15 Der eine Typ ist das amerikanische , erstmals beim

Supreme Court (S. C.) ausgebildete Modell, bei dem Verfassungsgerichtsbarkeit als Funkti-

on, nicht als eigene Institution erscheint und sie deshalb vom obersten Gericht wahrgenom-

men wird. Der S. C. vereinigt die Funktionen des obersten Gerichts im normalen Instanzen-

zug mit der Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit in einem einheitlichen Gericht (Ein-

heitsmodell). 16 Zu diesem Typ gehören die meisten Staaten des Commonwealth wie Austra-

lien, Neuseeland, Canada, Indien sowie auch Irland, die Schweiz und die skandinavischen

Staaten und auch die Mehrzahl der südamerikanischen Länder. 17 Demgegenüber hat erstmals

der Verfassungsgerichtshof in Österreich und dann das BVerfG den Typ des eigenständigen

und damit institutionell verselbständigten Gerichts verwirklicht ( österreichisch-deutsches

Modell ). 18 In Europa hat in den letzten Jahren eindeutig dieses Trennungsmodell die Ober-

hand gewonnen. 19 Dies mag auch damit zusammenhängen, dass im Einheitsmodell die Ge-

richte zum Teil deutlich geringere Kompetenzen haben 20 , in neuerer Zeit aber kompetenz-

starke Verfassungsgerichtsbarkeiten begründet werden sollen. Zu diesem Typ gehören etwa

Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien, Liechtenstein, Spanien, Polen, Portugal, Türkei,

Ungarn, Tschechien und Russland.

2.2 Die typusprägenden Merkmale der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit 21

Will man die Position des deutschen BVerfG in der weltweiten Landschaft der Verfassungs-

gerichte verorten, dann empfiehlt es sich zunächst die typusprägenden Merkmale aufzulis-

ten.

(1) An erster Stelle ist die institutionelle Selbständigkeit des BVerfG 22 neben – oder rich-

tiger – über den obersten Fachgerichten zu nennen.

15 So schon Cappelletti, Mario / Ritterspach, Theo: Die gerichtliche Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der Ge-

setze in rechtsvergleichender Betrachtung, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts (JöR), Bd. 20, 1971, S. 65 ff.;

Cappelletti, Mario / Cohen, William: Comparative Constitutional Law, Charlottesville, 1979, S. 84-95; v.

Brünneck, Alexander: Verfassungsgerichtsbarkeit in den westlichen Demokratien. Ein systematischer Verfas-

sungsvergleich, 1992; Joachim Wieland in: Dreier, Horst (Hg.), Grundgesetz, Bd. 3, 2000, Art. 93, Rdnr. 26 ff.;

Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Verfassungsgerichtsbarkeit: Strukturfragen, Organisation, Legitimation, in:

NJW 1999, S. 9 ff.; Andreas Voßkuhle, in: v. Mangoldt, Herrmann / Klein, Friedrich / Starck, Christian: GG-

Kommentar, Bd. 3, 4. Aufl., 2001, Art. 93 Rdnr. 14 ff. (Einheits- und Trennungsmodell).

16 Von Cappelletti / Cohen, a. a. O. (Fn. 15), S. 94 ff. „dekonzentrierte“ oder „diffuse“ Verfassungsgerichtsbar-

keit genannt, weil alle Gerichte die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze prüfen können.

17 Zur Ausstrahlung des Modells der USA auf Südamerika, einige Commonwealth-Staaten und ostasiatische Län-

der Grote, Rainer: Rechtskreise im öffentlichen Recht, in: AöR 126 (2001), S. 10, 45 ff., 47 ff. sowie 48.

18 Dazu jetzt Häberle, Peter: Das Bundesverfassungsgericht als Muster einer selbständigen Verfassungsgerichts-

barkeit, in: FS BVerfG, Bd. 1, 2001, S. 311 ff.

19 Wieland, a. a. O. (Fn. 15), Art. 93, Rdnr. 28.

20 Wieland, a. a. O. (Fn. 15), Art. 93, Rdnr. 27.

21 Der Text folgt den Ausführungen in Wahl, Rainer: Die Reformfrage, in: FS BVerfG, Bd. 1., 2001, S. 463 f. (=

ders.: Verfassungsstaat, Europäisierung, Internationalisierung, 2003, S. 213 ff.).

22 Dazu Häberle, a. a. O. (Fn. 18), S. 311.

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(2) Wegen seiner institutionellen Verselbständigung ist das BVerfG aus dem Zusammen-

hang der Gerichtsbarkeiten in einem Maße herausgehoben und in eine Sonderrolle hineinge-

stellt, dass eine Qualifikation als Verfassungsorgan erwägenswert wird, wie sie § 1

BVerfGG 23 – unter dem Beifall der Lehre – zum Ausdruck bringt. Diese im internationalen

Vergleich wohl wenige Parallelen findende Formel stellt das Gericht in eine dezidierte Nähe

zu den politischen Verfassungsorganen. Sie ist deshalb problematischer, als es die ständige

affirmative Zitierung vermuten lassen könnte. 24

(3) Das BVerfG hat sehr weite – man ist geneigt zu sagen, die denkbar weitesten – Zu-

ständigkeiten ; es hat eine international gesehen einzigartige Kompetenzfülle. 25 Das BVerfG

hat alle Zuständigkeiten der traditionell diskutierten (aber vorher selten verwirklichten)

Staats -Gerichtsbarkeit als Entscheidung über Streitigkeiten zwischen den obersten Staatsor-

ganen und zusätzlich mit der Verfassungsbeschwerde die breitflächige Kontrolle über das

Staatshandeln gegenüber dem Bürger. Diese Kombination konstituiert das BVerfG als um-

fassendes Verfassungs gericht. Die Kurzcharakteristik der wichtigsten Verfahrensarten 26 be-

legt dies:

(a) Der Organstreit ist eine Verfahrensart, die tief in die spezifischen politischen Kon-

flikte zwischen den obersten Organen hineinführt. Er ist insoweit die „politischste“ Verfah-

rensart. Auslöser eines Verfahrens können der Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident, Par-

teien, Fraktionen und einzelne Abgeordnete sein.

(b) Der Bund-Länder-Streit macht das Bundesstaatsverhältnis der gerichtlichen Entschei-

dung zugänglich. Er hat in den 50er Jahren Schrittmacherdienste für die Etablierung der Ver-

fassungsgerichtsbarkeit geleistet.

fung der Verfasssungsmäßigkeit hat das BVerfG eine Zuständigkeit, die zum Kern der Ver-

fassungsgerichtsbarkeit gehört. Gleichwohl ist sie schwierig, weil sie das Gericht unmittel-

bar mit dem Gesetzgeber konfrontiert und das vom Parlament, dem demokratischen Haupt-

organ, beschlossene Gesetz zum einzigen Entscheidungsgegenstand macht.

(d) Die Verfassungsbeschwerde ist eine in hohem Maße bürgerbezogene Verfahrensart:

Jedermann kann sich mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt in seinen Grundrech-

ten verletzt zu sein, nach Erschöpfung des Rechtswegs an das BVerfG wenden. In der Regel

richtet sich die Beschwerde gegen das letztinstanzliche Gerichtsurteil (sog. Urteilsverfas-

sungsbeschwerde). In dieser Gestalt erreicht sie Zahlen von 4.500-5.000 Beschwerden pro

Jahr. 27 In diesen großen Zahlen und der Einschlägigkeit für nahezu alle Gebiete des Rechts

23 § 1 BVerfGG: „Das Bundesverfassungsgericht ist ein den übrigen Verfassungsorganen gegenüber selbständi-

ger und unabhängiger Gerichtshof des Bundes“.

24 Kritisch zu dieser Qualifizierung Schoch, Friedrich / Wahl, Rainer: Einstweilige Anordnung des Bundesverfas-

sungsgerichts in außenpolitischen Angelegenheiten, in: FS Ernst Benda, 1995, S. 265, 284, Fn. 62; Voßkuhle,

a. a. O. (Fn. 15), Art. 93, Rdnr. 28 u. 19. S. auch Schlaich, Klaus: Das Bundesverfassungsgericht, 4. Aufl.

1997, Rdnr. 30-35.

25 Es fehlt allein die Popularklage, die aber in Ungarn, wo es sie gibt, besondere Überlastungsprobleme schafft,

sodass man ihr Fehlen nicht als Mangel bezeichnen kann, dazu Brunner, Georg: Die neue Verfassungsgerichts-

barkeit in Ungarn, in: FS Fritz Stern, 1997, S. 1041, 1052, 1056.

26 Zu jeder Verfahrensart findet sich ein aussagekräftiger Überblick über die wichtigsten Entscheidungen bei

Wieland, a. a. O. (Fn. 15) Art. 93, vor Rdnr. 1, S. 384.

27 Die aktuellen Zahlen sind abrufbar unter: www.bundesverfassungsgericht.de (Stichwort „Organisation“ und

„Jahresstatistik“).

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führt die Verfassungsbeschwerde zur Veralltäglichung und Ubiquität der Verfassungsge-

richtsbarkeit – ein Ergebnis, das in kaum einem anderen Land eine Entsprechung findet. 28

2.3 Rechtsvergleichung in Sachen Verfassungsgerichtsbarkeit:

Notwendigkeit und Funktion

Bei der Rechtsvergleichung im Verfassungsrecht 29 geht es, wie auch sonst, nicht in erster

Linie oder überhaupt nicht darum, die vielfältigen, auf der gesamten Welt verwirklichten

Modelle als eine Art Warenhauskatalog zu verstehen, aus denen das Beste ausgewählt wird.

Rechtsvergleichung ist nicht immer oder primär auf der Suche nach besseren Varianten oder

immer nur eine Vorstufe von Reformforderungen, sondern häufiger und tiefer verstanden ei-

ne wichtige Methode, das eigene Recht im Spiegel anderer Rechtsordnungen in seinen Vor-

und Nachteilen besser zu verstehen. 30 Insofern will das Vergleichen der weltweiten Verfas-

sungsgerichtsbarkeiten einen Normalbaustein der Architektur gegenwärtiger Verfassungen

in seiner Vielfalt und seinen Binnenvarianten verständlich machen. Die Verfassungsgerichts-

barkeit (als Funktion oder eigene Institution) ist ubiquitär geworden. Gerade deshalb darf

man aber nicht Einheitlichkeit im Umfang und Gewicht ihrer Zuständigkeiten, in der Kon-

trollintensität und generell in ihrer Rolle gegenüber den obersten Staatsorganen erwarten.

Die notwendige Vergleichung hat vielfache Themen 31 , hier steht der Umfang der Zuständig-

keiten im Vordergrund.

Konstitutiv für die heutige Verfassungsgerichtsbarkeit und Kern ihrer Zuständigkeiten ist

ein Verfahren zum Zweck der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen . Der

verbreitete Konsens über die Berechtigung, ja Notwendigkeit einer Normenkontrolle ist

nicht selbstverständlich. In Ländern, in denen die Souveränität des volksgewählten Parla-

ments als Basis des Verfassungslebens angesehen wird, ist der gedankliche Weg zur Aner-

kennung einer Kontrolle eben dieses Parlaments sehr weit und voraussetzungsvoll. Frank-

reich, ein klassisches Land dieses Denkens, kennt die Normenkontrolle nur als präventive

Kontrolle vor Inkrafttreten des Gesetzes auf Antrag hoher Verfassungsorgane. Für das Ver-

einigte Königreich mit seiner noch stärker ausgeprägten Tradition der Parlamentssouveräni-

tät ist die Normenkontrolle bis vor kurzem ganz fernliegend gewesen. In den letzten Jahren

28 Unter anderem sind aufgrund von Verfassungsbeschwerden einzelner Bürger folgende bekannte Urteile ergan-

gen: das Apothekenurteil zur Berufsfreiheit (BVerfGE 7, 377 [386 ff.]), das Mephisto-Urteil zum allgemeinen

Persönlichkeitsrecht (BVerfGE 30, 173 [182 ff.]) und das Mitbestimmungsurteil zur Koalitionsfreiheit (E 50,

290 [318 ff.]) sowie die Urteile über den Maastricht-Vertrag und das Flughafenverfahren im Asylrecht.

29 Dazu zuletzt Tomuschat, Christian: Das Bundesverfassungsgericht im Vergleich mit der Verfassungsgerichts-

barkeit des Auslands, in: FS BVerfG, Bd. 1, 2001, S. 245 ff.

30 Dazu ausführlich Wahl, Rainer: Verfassungsvergleichung als Kulturvergleichung, in: FS Helmut Quaritsch,

2000, S. 163-182, und zur Bedeutung der Vergleichung ders.: Die Reformfrage, a. a. O. (Fn. 21) (= ders.: Ver-

fassungsstaat, Europäisierung, Internationalisierung, 2003, S. 96).

31 So behandelt z. B. v. Brünneck, a. a. O. (Fn. 15) die Themen: Entstehung; Organisation; Verfahren der Gerich-

te; Entscheidungsprozesse; dissenting vote; Zugang zum Gericht; Verfahrensarten; Richterwahl; Einfluss der

Parlamente, Regierungen und Parteien auf Wahl, Qualifikation und berufliche Erfahrungen; Inhalt und Dogma-

tik der verfassungsgerichtlichen Entscheidungen; Gründe für die Ausdehnung und Angleichung der Verfas-

sungsgerichtsbarkeit; Kriterien für die Befugnisse. – A. Weber behandelt in seinem „Generalbericht“, in:

Starck / Weber, a. a. O. (Fn. 11), S. 49 ff.: Stellung und Organisation, Status der Gerichte, ausführlich die Zu-

ständigkeiten, die Verfahren und die Stellung der Verfassungsgerichte im politischen Prozess.

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