Pracownicy administracji publicznej
W historycznym rozwoju struktur administracyjnych państwa pojawił się problem zapewnienie aparatowi administracyjnemu odpowiednich kadr. Celem było zapewnienie profesjonalnego i rzetelnego wykonywania zadań publicznych. W państwie demokratycznym, którego elementem jest zmienność władzy, dodatkowo pojawił się problem zapewnienia bezstronności i neutralności, która pozwoliłaby uniezależnić administrację od zmian o charakterze politycznym. Jednym z celów tworzenia korpusu służby cywilnej jest więc zachowanie rozdziału między funkcjami typowo politycznymi i funkcjami typowo administracyjnymi.
Konstytucja RP przewiduje istnienie korpusu służby cywilnej, którego zwierzchnikiem jest Prezes Rady Ministrów. W rzeczywistości, najważniejszych praktyce poza służbą cywilną istnieje również państwowy zasób kadrowy, w praktyce w znaczącym stopniu zmniejszający rolę służby cywilnej i umożliwiający władzy wykonawczej upolitycznienie administracji publicznej.
1. Korpus służby cywilnej
1.1. Rys historyczny
W XIX wieku ukształtowały się najważniejsze narodowe modele administracji publicznej. Powstałe wówczas zasady i instytucje administracji w późniejszym okresie były modyfikowane, przede wszystkim w związku ze zmianą statusu obywatela w państwie, a także rozwojem technologicznym i nowymi technikami zarządzania. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości pojawiła się konieczność stworzenia własnego modelu administracji, który musiał jednak uwzględniać rozwiązania przyjęte przez państwa zaborcze. Oznaczało to przyjęcie austriackiego modelu procedury i sądownictwa administracyjnego, pruski wzorzec samorządu terytorialnego i rosyjski system instytucji finansowych.
Tworzenie nowych struktur administracyjnych wymagało rozwiązania problemu kadr urzędniczych administracji publicznej. Urzędnicy, na których miał opierać się szkielet budowanej administracji, pochodzili z różnych zaborów, a zatem posiadali odmienne kwalifikacje i wzorce etyczne. Wśród istniejących problemów należy wskazać zbyt małą liczbę dobrze wykształconych urzędników, złą sytuację materialną urzędników, narastającą korupcję oraz nadużycia w administracji.
W celu rozwiązania tych problemów powołano międzyministerialną Komisję Kwalifikacyjną, której głównym zadaniem początkowo było wyeliminowanie nieuczciwych i niekompetentnych urzędników, a później również przygotowanie projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej. Przyjęta ustawa nawiązywała do niemieckiego modelu służby publicznej o charakterze publiczno-prawnym. Ustawie podlegali prawie wszyscy państwowi funkcjonariusze cywilni z wyłączeniem sędziów i prokuratorów, nauczycieli i wykładowców wyższych uczelni oraz pracowników kolei i poczty. Stosunek służbowy państwowej służby cywilnej miał charakter publiczno - prawny, co oznaczało, że do jego nawiązania konieczny był akt mianowania, a zmiana, zawieszenie lub rozwiązanie było możliwe wyłącznie w oparciu o normy prawa administracyjnego.
1.2. Rozwój służby cywilnej po roku 1989
Ponieważ w okresie PRL nastąpiło znaczące upolitycznienie korpusu urzędniczego, jedną z inicjatyw podjętych po 1989 roku było odtworzenie służby cywilnej i jej etosu. W trakcie bardzo długich prac legislacyjnych pojawiły się dwie koncepcje zakresu służby cywilnej – wąska obejmująca pracowników zatrudnionych w administracji publicznej oraz szeroka obejmująca również odrębne pragmatyki zawodowe. Ostatecznie uchwalona ustawa z 5 lipca 1996 r. nie wprowadziła kompleksowego rozwiązanie, gdyż objęła swoim zakresem tylko pracowników urzędów administracji państwowej i to wyłącznie tych urzędników służby cywilnej, którzy zostali mianowani na podstawie ustawy o służbie cywilnej. Oznaczało to pozostawienie równoległego funkcjonowania korpusu pracowników urzędników państwowych zatrudnionych na podstawie ustawy z 1982 r.
Ustawa wprowadziła instytucję Szefa Służby Cywilnej – podlegającego Prezesowi Rady Ministrów centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach służby cywilnej. Do jego zadań należały m. in.: realizacja polityki państwa wobec służby cywilnej oraz koordynacja zadań w zakresie planowania, wykorzystywanie środków finansowych na wynagrodzenia i szkolenia w służbie cywilnej, wydawanie Biuletynu Służby Cywilnej, gromadzenie danych o korpusie służby cywilnej, czy też przygotowywanie projektów aktów normatywnych. Obok Szefa Służby Cywilnej powołano również Radę Służby Cywilnej – organ opiniodawczy i doradczy, o dość wąskim zakresie zadań i kompetencji.
Stworzone rozwiązania zostały dość szybko poddane zmianom. Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, realizując zapisy art. 153 Konstytucji RP, wprowadziła korpus służby cywilnej, którego celem było zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Ustawa swoim zasięgiem objęła osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych w:
- Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
- urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,
- urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej,
- Rządowym Centrum Studiów Strategicznych,
- komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowiły inaczej,
- wojewódzcy, powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy.
Od strony instytucjonalnej centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej pozostał Szef Służby Cywilnej, który był powoływany przez Prezesa Rady Ministrów spośród urzędników służby cywilnej na 5-letnią kadencję. Ustawa utrzymała również Radę Służby Cywilnej.
Ustawa o służbie cywilnej z 1998 r. wprowadziła także kategorię wyższych stanowisk w służbie cywilnej obejmującą stanowiska: dyrektora generalnego urzędu oraz Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, osób kierujących departamentami i ich zastępców w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstwach, urzędach centralnych, osób kierujących wydziałami i ich zastępców w urzędach wojewódzkich, a także wojewódzkich lekarza weterynarii i jego zastępcy.
Obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej odbywało się w drodze konkursu. Konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej przeprowadzał Szef Służby Cywilnej, który w tym celu powoływał zespoły konkursowe liczące co najmniej 5 osób. Do udziału w konkursie na wyższe stanowisko, poza okresem przejściowym po wejściu w życie ustawy, mogli przystępować urzędnicy służby cywilnej. W wyniku dwukrotnego przeprowadzenia konkursu bez wyłonienia kandydata do udziału w następnym konkursie na to stanowisko dopuszczało się osoby, które nie były urzędnikami służby cywilnej. Natomiast w przypadku wymagania szczególnego doświadczenia lub umiejętności zawodowych na wyższym stanowisku w służbie cywilnej Szef Służby Cywilnej mógł wyrazić zgodę na dopuszczenie do konkursu osób nie będących urzędnikami służby cywilnej.
1.3. Zakres podmiotowy korpusu służby cywilnej na gruncie obowiązującej ustawy
Podstawą prawną funkcjonowania służby cywilnej jest ustawa z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej. Przewiduje ona istnienie korpusu służby cywilnej obejmującego:
- pracowników służby cywilnej, czyli osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie;
- urzędników służby cywilnej, czyli osoby zatrudnione na podstawie mianowania zgodnie z zasadami określonymi w ustawie.
Od strony podmiotowej członkowie korpusu służby cywilnej są pracownikami zatrudnionymi na stanowiskach urzędniczych w wymienionych w ustawie urzędach:
- komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej,
- Głównym Inspektoracie Inspekcji Handlowej,
- Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych,
- Biurze Nasiennictwa Leśnego
- a także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy.
Od strony instytucjonalnej zadania Szefa Służby Cywilnej przejął Prezes Rady Ministrów, który sprawuje nadzór nad służbą cywilną w zakresie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. W ramach swoich kompetencji Prezes Rady Ministrów, w drodze zarządzenia, może wydawać wytyczne i polecenia w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej. Zadania z zakresu służby cywilnej realizuje, z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w tym w szczególności:
- nadzoruje przestrzeganie zasad służby cywilnej;
- upowszechnia informacje na temat służby cywilnej, w tym o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej;
- kieruje procesem zarządzania kadrami w służbie cywilnej;
- gromadzi informacje o korpusie służby cywilnej;
- planuje i nadzoruje wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na służbę cywilną;
- planuje, organizuje i nadzoruje szkolenia centralne w służbie cywilnej.
Zniesiona została również Rada Służby Cywilnej.
1.4. Stosunek pracy w służbie cywilnej
Nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej organizuje dyrektor generalny urzędu. Jego obowiązkiem jest upowszechnienie informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej przez zapewnienie umieszczenia ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Po upływie terminu do składania dokumentów określonego w ogłoszeniu o naborze dyrektor generalny urzędu niezwłocznie upowszechnia listę kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze, przez zapewnienie umieszczenia jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu i opublikowanie jej w Biuletynie. Z przeprowadzonego naboru sporządzany jest protokół zawierający w szczególności:
1) określenie stanowiska pracy, na które był prowadzony nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i adresy nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów uszeregowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze;
2) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;
3) uzasadnienie dokonanego wyboru.
Stosunek pracy pracownika służby cywilnej nawiązuje się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata. Pracownika podejmującego po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej dyrektor generalny może skierować do odbycia służby przygotowawczej, której celem jest teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika służby cywilnej do należytego wykonywania obowiązków służbowych.
Szczególna procedura dotyczy osoby ubiegające się o uzyskanie mianowania w służbie cywilnej. Osoba takie muszą spełniać następujące kryteria:
- jest pracownikiem służby cywilnej;
- posiada co najmniej trzyletni staż pracy w służbie cywilnej lub uzyskała zgodę dyrektora generalnego urzędu na przystąpienie do postępowania kwalifikacyjnego przed upływem tego terminu, jednak nie wcześniej niż po upływie dwóch lat od nawiązania stosunku pracy w służbie cywilnej;
- posiada tytuł magistra lub równorzędny;
- zna co najmniej jeden język obcy spośród języków roboczych Unii Europejskiej;
- jest żołnierzem rezerwy lub nie podlega powszechnemu obowiązkowi obrony.
Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie prowadzi co do zasady Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. W toku postępowania kwalifikacyjnego sprawdza się wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze niezbędne do wypełniania zadań służby cywilnej. Nadzór nad podstępowaniem kwalifikacyjnym sprawuje z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Odrębna procedura ubiegania się o mianowanie dotyczy absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Mianowania pracownika służby cywilnej dokonuje Prezes Rady Ministrów. Z dniem mianowania dotychczasowy stosunek pracy przekształca się w stosunek pracy na podstawie mianowania.
1.5. Zmiana i ustanie stosunku pracy
Ze stosunkiem pracy członków korpusu służby cywilnej wiążą się szczególne zasady dyspozycyjności. Jeżeli jest to uzasadnione potrzebami urzędu, dyrektor generalny urzędu może w każdym czasie przenieść urzędnika służby cywilnej na inne stanowisko w tym samym urzędzie, uwzględniając jego przygotowanie zawodowe. Urzędnik taki zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od przysługującego na nowym stanowisku, przez okres trzech miesięcy następujących po miesiącu, w którym został przeniesiony na nowe stanowisko. Wysokość dodatku służby cywilnej pozostaje bez zmiany. Jeżeli przemawia za tym interes służby cywilnej, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów może przenieść urzędnika służby cywilnej do innego urzędu w tej samej miejscowości.
Stosunek pracy urzędnika służby cywilnej wygasa w razie:
1) odmowy złożenia ślubowania;
2) zrzeczenia się obywatelstwa polskiego;
3) prawomocnego orzeczenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby cywilnej;
4) prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
5) prawomocnego orzeczenia utraty praw publicznych lub zakazu wykonywania zawodu urzędnika w służbie cywilnej;
6) upływu trzech miesięcy nieobecności w pracy z powodu tymczasowego aresztowania;
7) odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia lub niepodjęcia pracy w urzędzie, do którego urzędnik został przeniesiony.
Rozwiązanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej następuje, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia w sytuacjach przewidzianych w ustawie (obligatoryjnie - w razie dwukrotnej, następującej po sobie, negatywnej oceny urzędnika, stwierdzenia przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych trwałej niezdolności do pracy uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków urzędnika służby cywilnej; utraty nieposzlakowanej opinii lub postępowania karnego toczącego się przeciwko urzędnikowi przez okres dłuższy niż trzy miesiące).
Wygaśnięcie i rozwiązanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej jest równoznaczne z utratą mianowania. Dyrektor generalny urzędu rozwiązuje stosunek pracy lub stwierdza wygaśnięcie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej.
1.6. Obowiązki i uprawnienia członków korpusu służby cywilnej
Podstawowy katalog obowiązków członków korpusu służby cywilnej obejmuje w szczególności:
1) przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;
2) chronienie interesów państwa oraz praw człowieka i obywatela;
3) racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi;
4) rzetelne i bezstronne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań;
5) dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej;
6) rozwijanie wiedzy zawodowej;
7) godne zachowywanie się w służbie oraz poza nią.
Ze względu na konieczność zachowania neutralnego charakteru korpusu służby cywilnej, jego członkowie przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie mogą kierować się interesem jednostkowym lub grupowym, nie mają prawa publicznie manifestować poglądów politycznych, nie mają prawa uczestniczyć w strajkach lub akcjach protestacyjnych zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu, nie mają prawa tworzenia partii politycznych ani uczestniczenia w nich, nie mogą również pełnić funkcji w związkach zawodowych, ani łączyć pracy w służbie cywilnej z mandatem radnego.
Ograniczenia dotyczą również dodatkowego zatrudnienia. Członek korpusu służby cywilnej nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do służby cywilnej. Urzędnik służby cywilnej nie może podejmować zajęć zarobkowych bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu.
Uprawnienia członka korpusu służby cywilnej związane są przede wszystkim z prawem do wynagrodzenia obejmującego wynagrodzenie zasadnicze przewidziane dla zajmowanego stanowiska pracy, dodatek specjalny wynikający ze specyfiki i charakteru wykonywanych zadań oraz dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej.
1.7. Odpowiedzialność dyscyplinarna członków korpusu służby cywilnej
Za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej członek korpusu służby cywilnej ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną.
Karami dyscyplinarnymi stosowanymi wobec urzędników służby cywilnej są:
1) upomnienie;
2) nagana;
3) pozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch lat na wyższy stopień służbowy;
4) obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25 % - przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy;
5) obniżenie stopnia służbowego służby cywilnej;
6) wydalenie ze służby cywilnej.
Karami dyscyplinarnymi stosowanymi wobec pracowników służby cywilnej są:
3) obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25 % - przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy;
4) wydalenie z pracy w urzędzie.
Sprawy dyscyplinarne członków korpusu służby cywilnej rozpoznają w I instancji komisje dyscyplinarne, w II instancji Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej. Od orzeczeń Wyższej Komisji Dyscyplinarnej stronom oraz Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przysługuje odwołanie do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
2. Pracownicy urzędów państwowych
2.1. Zakres podmiotowy
Sytuacja prawna osób zatrudnionych w urzędach państwowych regulowana jest przez ustawę z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Ustawa określa obowiązki i prawa urzędników państwowych oraz innych pracowników zatrudnionych w:
1) Kancelarii Sejmu,
2) Kancelarii Senatu,
3) Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
4) Sądzie Najwyższym,
5) Biurze Trybunału Konstytucyjnego,
6) Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich,
7) Biurze Rzecznika Praw Dziecka,
...
knsia