Administracja – wszelka zorganizowana działalność, służąca do osiągnięcia pewnych celów. Inaczej mówiąc administracja jest planową, celową i trwałą działalnością.
Wyróżniamy adm.:
1) prywatną – organizacja prowadzona przez jednostkę, w jej interesie lub interesie osób trzecich;
2) państwową – celowa, trwała działalność państwa do wyznaczonych celów;
3) publiczną – sprawowana przez organy państwowe jak i związki publicznoprawne (samorządowe) i inne podmioty administracji w interesie zbiorowym, publicznym.
Pojęcie adm. publicznej obejmuje państwowe podmioty adm. jak również pozostałe, które spełniają funkcje tejże adm. W teorii wyróżniamy adm. w ujęciu
a) podmiotowym- są to organy adm. oraz inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu adm. publicznej, np. terenowe organy adm. rządowej, organy samorządu terytorialnego,
b) przedmiotowym- jest to taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracji, a więc zadania i kompetencje z zakresu władzy wykonawczej,
c) formalnym- jest to cała działalność wykonywana przez podmioty adm. bez względu na jej charakter.
Rozróżnienie między administracją w ujęciu podmiotowym a przedmiotowym polega na przydzieleniu określonych działań państwa określonym organom państwowym (zasada podziału władzy). Zadania administracyjne wykonują także organy ustawodawcze oraz wymiaru sprawiedliwości (oprócz org. adm.), które są uprawnione do stanowienia prawa. Wg definicji negatywnej, administracją jest każda działalność państwowa nie będąca działalnością ustawodawczą i sądowniczą, a więc ustawodawstwo polega na stanowieniu norm prawnych (ustawa) a adm. na ich wykonywaniu. Definicja ta wywodzi się od zasady podziału władzy. Wg M. Kuleszy „Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”.
Podział form działania administracji publicznej na:
A. czynności prawne i
B. inne działania administracji, nie polegające na wydawaniu aktów prawnych, nie będące czynnościami prawnymi.
A. Czynności prawne.
Polegają one na objawianiu woli przez organ administracji publicznej w celu wywołania określonych skutków prawnych, a więc w celu powstania, zmiany lub zniesienia stosunków prawnych.
Rozróżniamy dwie grupy czynności prawnych administracji:
1. gdy administracja działa władczo, to wtedy mamy do czynienia z czynnościami administracyjnoprawnymi, regulowanymi przez prawo administracyjne. Czynności administracyjnoprawne, regulowane przez prawo administracyjne, mogą wywoływać skutki prawne również w sferze prawa cywilnego (np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powoduje przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy), ale nie jest to regułą. Natomiast regułą jest, że obowiązki ustanowione w drodze czynności administracyjnoprawnych mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej bez potrzeby występowania do sądu o wydanie orzeczenia, które miałoby stanowić tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym. Administracja publiczna sama przeprowadza wykonanie aktów administracyjnych i w miarę potrzeby stosuje przymus państwowy (środki egzekucyjne).
2. gdy administracja nie działa władczo, lecz posługuje się czynnościami (aktami) prawa cywilnego, regulowanymi, oczywiście, przez prawo cywilne. Akty (czynności) prawa cywilnego regulowane są w zasadzie przez przepisy prawa cywilnego; wywołują skutki prawne w sferze prawa cywilnego, nie są aktami władczymi. Natomiast stwarzają stosunki prawne, które dla wyegzekwowania w drodze przymusu państwowego wymagają orzeczenia sądu powszechnego. Po prostu organ administracyjny musi występować z powództwem do sądu o wydanie wyroku, który stanowi tytuł egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym. Jest to zasadnicza różnica w porównaniu z czynnością administra-cyjnoprawną, co do której występowanie do sądu powszechnego nie jest przewidziane ani potrzebne.
Czynność prawna polega na objawieniu woli organu administracji w celu wywołania określonych skutków prawnych. Różnica między czynnością prawną a inną formą działania administracji polega na tym, że celem czynności prawnej jest wywołanie określonego skutku prawnego, zaś w przypadku innych działań administracji taki skutek następuje tylko czasem, ale nie jest to bezpośrednim celem takiego działania.
B. Do innych działań administracji publicznej należą:
1. działania społeczno-organizatorskie, które polegają na organizowaniu wszelkiego rodzaju akcji społecznych, instruktażu gospodarczego (np. agrotechnicznego) bądź w innych dziedzinach (np. służącego ochronie środowiska); po prostu są to społeczne formy administrowania, nie poparte przymusem państwowym;
2. działania faktyczne, zwane też czynnościami materiałno-technicznymi
- przykładowo do nich zaliczyć należy prowadzenie różnych rejestrów, ewidencji, kartotek, sporządzanie maszynopisów, ekspedycję poczty itp. działania w urzędach, ale nie tylko takie działania, bo również działania na zewnątrz urzędu, jak np. utrzymanie czystości na ulicach i placach publicznych, w parkach czy nawet budowę urządzeń publicznych;
3. „zwykłe" poświadczenia.
W praktyce mogą powstawać trudności w rozgraniczeniu czynności prawnych i działań materialno-technicznych. Na przykład, sporządzenie protokołu jest sporządzeniem dokumentu publicznego, który niekiedy wywołuje określony skutek prawny, może stworzyć pewien stosunek prawny. I tak protokół stwierdzający popełnienie wykroczenia może być podstawą nałożenia kary dyscyplinarnej.
Podobnie ma się rzecz z poświadczeniami. One nie tworzą, nie zmieniają ani nie znoszą stosunków prawnych. Ich znaczenie polega na tym, że służy im szczególna moc dowodowa. Poszczególne pisma urzędowe mogą być nie tylko poświadczeniami, ale aktami administracyjnymi (np. dyplom ukończenia studiów wyższych czy świadectwo ukończenia szkoły). A oto przykład dotyczący obywatelstwa polskiego. Osoba przybywająca do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy repatriacyjnej nabywa obywatelstwo polskie z mocy prawa z dniem przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Osoba taka może uzyskać poświadczenie, że nabyła obywatelstwo polskie z mocy prawa z dniem, w którym przekroczyła granicę Polski na podstawie wizy repatriacyjnej. Zaś uznanie za repatrianta następuje w drodze decyzji administracyjnej, a więc aktu administracyjnego, Osoba uznana za repatrianta nabywa obywatelstwo polskie z dniem, w którym decyzja o uznaniu za repatrianta stała się ostateczna. Natomiast nadanie obywatelstwa polskiego przez właściwy organ państwowy stanowi akt administracyjny o charakterze konstytutywnym; stanowi on o nadaniu adresatowi aktu trwałego statusu obywatela polskiego ze skutkiem ex nunc.
Poświadczenie jest nazwą rodzajową aktów stwierdzających tylko istnienie określonego stanu faktycznego lub stanu prawnego, zwykle na podstawie uprzednio dokonanych ustaleń czy zapisów.
Źródłami poznania prawa są organy publikacyjne w których ogłaszane są akty normatywne, u nas są to dzienniki urzędowe.
Źródła prawa w znaczeniu materialnym to wszystko co pośrednio lub bezpośrednio wpływa na treść prawa (stosunki społeczne, gospodarcze, panująca ideologia, zwyczaje). W znaczeniu formalnym – akt kompetentnego organu państwowego wydany w odpowiedniej formie i trybie. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są Konstytucja, ustawy, rozporządzenia z mocą ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego.
Źródła prawa administracyjnego (podział).
Źródła prawa administracyjnego możemy podzielić wg różnych kryteriów. Przyjmując jako kryterium podziału pozycję organu stanowiącego prawo wyróżniamy:
a) źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa – to organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat) oraz wykonawcze – Prezydent RP, RM, ministrowie;
b) źródła prawa stanowione przez organy terenowe – to rządowe organy administracji ogólnej oraz organy samorządu terytorialnego.
Z innego punktu widzenia źródła prawa można podzielić na:
a) źródła prawa powszechnie obowiązującego (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego). Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć trzeba akty zawierające generalne i abstrakcyjne normy, które tworzą zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych;
b) źródła prawa wewnętrznego (uchwały RM oraz zarządzenia Prezesa RM i ministrów), źródła prawa wewnętrznego regulują stosunki wewnątrz aparatu adm. publicznej.
I. Konstytucja jako źródło prawa administracyjnego.
Według art. 8 Konstytucji Konstytucja jest najwyższym prawem RP, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Konstytucja jako źródło prawa powszechnie obowiązującego wiąże wszystkie organy władzy publicznej i wszystkich obywateli, a więc również organy administracji publicznej oraz inne podmioty administracji. Normy Konstytucji mają nadrzędne znaczenie zarówno dla kształtowania ustroju adm. publicznej jak i działalności adm., podstaw prawnych jej funkcjonowania oraz kontroli jej działań. Konstytucja określa, że ustrój RP opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, sądowniczej i wykonawczej.
Istotne znaczenie dla prawa adm. mają przepisy Konstytucji RP zawarte w rozdziałach:
– Ustrój państwa,
– Wolność, prawa i obowiązki człowieka i obywatela,
– Źródła prawa,
– Rada Ministrów i administracja rządowa,
– Samorząd terytorialny
– Organy ochrony państwowej i ochrony prawa.
Konstytucja stanowi, że RP jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucja określa kompetencje Prezydenta RP, RM, Prezesa RM oraz ustala pozycję ministrów i innych członków rządu, wojewodów i samorządu terytorialnego; przesądza o istnieniu samorządu terytorialnego. Konstytucja stanowi iż podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina ,a inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. W drodze ustawy mogą być tworzone samorządy zawodowe.
II. Ustawy – rola w procesie administrowania.
Ustawa zajmuje szczególne miejsce w procesie administrowania. Art. 7 Konstytucji mówi, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Adm. publiczna może legalnie działać, gdy działanie jej znajduje podstawy w obowiązujących ustawach.
Dla adm. wynikają dwie ważne zasady:
1) zasada nadrzędności ustaw w systemie prawa, zgodnie z którą wszystkie inne źródła prawa muszą być zgodne z ustawami oraz materialnie powinny służyć ich wykonywaniu;
2) zasada wyłączności ustaw (wyłącznej materii ustawowej), zgodnie z którą najważniejsze dla funkcjonowania państwa i jego organów oraz dla życia obywateli sprawy powinny być rozstrzygane w drodze ustawowej.
Realizacji tych podstawowych zasad służy teoria stopniowej budowy prawa. Cała budowa prawa jest budową stopniową. Na czele znajduje się Konstytucja, która normuje prawne warunki tworzenia ustaw i innych aktów prawnych. Konstytucję należy traktować jako akt nadrzędny. Ustawy wykonywane są przez rozporządzenia, decyzje, wyroki i umowy. Rozporządzenia i statuty mają charakter dwoisty – są zarówno aktami wykonawczymi jak i normotwórczymi. Hierarchiczna budowa porządku prawnego zakłada że akt niższej rangi nie może być sprzeczny z aktem wyższej rangi. Badaniem konstytucyjności ustaw oraz zgodności aktów niższej rangi z aktami wyższej oraz z ustawą zajmuje się Trybunał Konstytucyjny.
III. Umowy międzynarodowe jako źródła prawa administracyjnego.
Konstytucja od 1997 r. reguluje zagadnienie norm prawa międzynarodowego w polskim prawie wewnętrznym i administracyjnym. Ratyfikowane umowy międzynarodowe zaliczane są do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP stanowi część krajowego (wewnętrznego) porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależniona od wydania ustawy. Tylko umowy ratyfikowane są źródłami prawa powszechnie obowiązującego i częścią krajowego porządku prawnego. Ratyfikacja umów należy do Prezydenta RP. Niektóre umowy wymagają zgody wyrażonej w ustawie, np. umowy międzynarodowe dotyczące pokoju, sojuszy układów politycznych i wojskowych, wolności, prawa lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, członkostwa RP w organizacji międzynarodowej, znacznego obciążenia finansowego państwa. Umowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Istnieją umowy zatwierdzane przez RM i umowy resortowe, które nie wymagają ratyfikacji.
IV. Akty normatywne z mocą ustawy.
Obecnie Konstytucja z 1997 r. przewiduje wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy tylko w stanie nadzwyczajnym, tj. w czasie stanu wojennego. Jeżeli Sejm nie może zebrać się na posiedzenie Prezydent RP na wniosek RM wydaje rozporządzenie z mocą ustawy. Mogą one dotyczyć zasad działania organów władzy publicznej, ograniczenia wolności, praw człowieka i obywatela oraz podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Ograniczenia te muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia. Rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez Prezydenta RP podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Rozporządzenia te mają charakter powszechnie obowiązującego prawa.
V. Rozporządzenia (pojęcie, charakter prawny i funkcje).
Rozporządzenia są aktami normatywnymi wydawanymi na podstawie upoważnień ustawowych przez organy władzy wykonawczej. Rozpo rządzenie jest źródłem prawa oraz formą działania adm. W hierarchii źródeł prawa zajmują pozycje niższą niż ustawa, chociaż też zawierają normy prawne powszechnie obowiązujące. Upoważnienie dla władzy wykonawczej ma na celu odciążenie ustawodawcy parlamentarnego. Rozporządzenie nie może zastępować ustawy, lecz ją odciążać od szczegółów technicznych, uregulowań zmiennych w czasie. Rozsądne zastosowanie instytucji rozporządzeń nie prowadzi do utraty władzy przez parlament lecz przez jego odciążenie pozwala mu poświęcić więcej uwagi na rozstrzygnięcia o większej wadze politycznej. Na jedną ustawę przypada średnio ponad 7 rozporządzeń.
a) Rozporządzenia (podmioty uprawnione do wydawania).
Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie.
Są to: Prezydent, RM, Prezes RM, ministrowie kierujący działami administracji rządowej, KRRiT, przewodniczący Komitetów: Badań Naukowych i Integracji Europejskiej, wojewodowie.
b) Rozporządzenia (podstawa prawna wydawania).
Rozporządzenia są wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydawania rozporządzeń nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi.
Wyróżniamy upoważnienia obligatoryjne i fakultatywne do wydawania rozporządzeń. Upoważnienia obligatoryjne stosuje się gdy organ upoważniony ma być zobowiązany do wydania – bez rozporządzenia nie byłoby możliwe wykonanie ustawy. Upoważnienie fakultatywne można zastosować gdy podmiotowi upoważnionemu zapewnia się swobodę korzystania z upoważnienia do wydawania rozporządzeń. Można udzielić upoważnienia do wydawania rozporządzeń przez dwa lub więcej organów. Ustawa upoważniająca może przewidywać przy wydawaniu rozporządzeń współdziałanie innych podmiotów, polegające na udzieleniu zgody bądź zajęciu negatywnego stanowiska.
c) Rozporządzenia (materia normowana).
Rozporządzenie jest źródłem prawa będącym jednocześnie formą działania adm. Im niższa jest pozycja organu stanowiącego ten akt w systemie organów adm., tym bardziej bezpośrednio służy on wykonywaniu zadań adm. Rozporządzenie jest przydatne wówczas, gdy adm. w celu wykonania ustawy musi lub może regulować nie tylko indywidualne sprawy, ale znaczną liczbę równorzędnych przypadków. Rozporządzenie jest właściwą formą stanowienia prawa powszechnie obowiązującego.
d) Rozporządzenia (przygotowanie i publikacja).
Rozporządzenia przygotowują te organy, które są upoważnione do ich wydawania. Warunkiem wejścia w życie rozporządzenia jest jego ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. W tekście ogłaszanego aktu należy podać podstawę prawną jego wydania, tj. należy powołać się na upoważnienie ustawowe. Jest to niezbędny element rozporządzenia, bez którego ogłoszenie i wejście w życie rozporządzenia nie jest możliwe. Rozporządzenie wchodzi w życie 14 dni po jego ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw o ile samo nie określa innej daty wejścia w życie.
e) Rozporządzenia (utrata mocy obowiązującej).
Utrata mocy obowiązującej rozporządzenia nie nasuwa żadnych wątpliwości jeżeli rozporządzenia zostało wydane na czas określony lub w wyraźny sposób zostanie uchylone. Rozporządzenie traci moc obowiązującą, gdy przestaje obowiązywać ustawa zawierająca upoważnienie do jego wydania. Nowa ustawa może przewidywać, że „stare” dotychczasowe przepisy wykonawcze pozostają nadal w mocy tak długo dopóki nie zostaną wydane rozporządzenia do nowej ustawy albo do określonej daty, bądź przez pewien czas, np. przez okres 6 miesięcy od daty wejścia w życie nowej ustawy.
f) Rozporządzenia (kontrola legalności).
Rozporządzenia poddawane są kontroli wewnątrzadministracyjnej i sądowej. Kontrole wewnątrzadministracyjną sprawuje RM, która na wniosek Prezesa RM może uchylić rozporządzenie ministra. Chodzi o kontrole legalności i celowości rozporządzeń. Kontrola wewnątrzadministracyjna dotyczy rozporządzeń stanowionych przez niektóre organy. Natomiast wszystkie rozporządzenia mogą być poddane kontroli abstrakcyjnej TK, który orzeka m.in. w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe, a więc rozporządzeń z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału w sprawach rozporządzeń ogłaszane są w Dzienniku Ustaw RP. Uruchomienie kontroli TK w stosunku do rozporządzeń może nastąpić przez wniesienie skargi konstytucyjnej (każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do TK w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego) pytania prawnego lub wniosku.
g) Rozporządzenia Prezydenta RP o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego.
Stan wojenny może wprowadzić Prezydent RP na wniosek RM w razie zagrożenia ...
justysior