Błaś A., Boć J., Jeżewski J., Administracja publiczna.doc

Błaś A., Boć J., Jeżewski J., Administracja publiczna, red. J. Boć, Warszawa 2004

C. Administracja samorządu terytorialnego a) Z teorii

Z różnych w tej pracy fragmentów można już zbudować zarys ewo­luujących konstrukcji tego, co dziś nazywamy samorządem terytorialnym. I można, oczywiście, wyróżnić przy badaniu tego samorządu problemy podsta­wowe.

Co jest na początku: państwo czy jego element terytorialny. Co jest ważniejsze: efektywność centralizacji czy sama decentralizacja niezależnie od jej efektywności. Co jest regułą: sama autonomia czy zwierzchność nadzorcza państwa. Czy o sprawach wyłącznych części ma decydować sama ta część, czy całość, której ta część jest elementem. Czy zakres i treść spraw wyłącznych części ustalane są przez samą tę część, czy przez całość. Jak określać autono­mię: czy przez przydanie jej możliwości, czy poczynając od ograniczeń. Czy podmiotom zdecentralizowanym dawać kompetencje, czy i określać cele.

Wszystkie te pytania można postawić przed każdą władzą polityczną każdego państwa, przed każdym orzecznictwem sądowym i przed każdą nauką prawa administracyjnego i całego prawa publicznego. W zależności od punktu wyjścia opisu i od celu, do którego opis ten zdąża, a także od płaszczyzny rozważań i przyjętej metodologii, niektóre z tych pytań można uznać za źle postawione lub niepełne albo wreszcie za nie odpowiadające manierze intele­ktualnego przedsięwzięcia. Niemniej, są to pytania istotne, na które pośrednią odpowiedź, co prawda nieostateczną, daje oczywiście prawodawstwo. Stąd też zajmowanie się nimi ma charakter przedsięwzięcia ciągłego, stale modyfiko­wanego i ulepszanego w obrębie koncepcji politycznych i prawnych stano­wiących jego ramy wyjściowe i odzwierciedlenie giętkości intelektualnej, a także, niestety, możliwości przewidywania, której nierzadko brakuje intele­ktualistom i politykom świata.

W związku z tym, że w naukach społecznych, humanistycznych nie ma możliwości trafnego przewidywania typowego dla nauk przyrodniczych (struktura przedmiotu nauk przyrodniczych jest kwantytatywna), należy przy­jąć jako regułę metodologiczną, że neutralizacją tej niedogodności będą wyniki prac koncentrujących się na podejściu elastycznym, wielokontekstowym, ba­dającym przedmiot wszechstronnie i bezstronnie, w ciągłym nawiązaniu do obowiązującego, przeszłego i propozycji przyszłego prawa w danej dziedzinie

57

Terenowe organy administracji rządowej:

Na stopniu wojewódzkim administracja rządowa zespolona w listopadzie 2002 roku obejmuje:

1) Inspekcją Handlową

2) Służbą Ochrony Zabytków

3) Inspekcją Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych

4) Policją

5) Inspekcją Ochrony Środowiska

6) Państwową Straż Pożarną

7) Inspekcją Farmaceutyczną

8) Inspekcją Budowlaną

9) Inspekcją Ochrony Roślin i Nasiennictwa

10) Inspekcją Weterynaryjną

11) Inspekcją Transportu Drogowego.

Terenowe organy rządowej administracji niezespolonej na stopniu wojewódzkim i niższym:

1)              dowódcy okrągów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych,

wojskowi komendanci uzupełnień

2)              dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urządów skarbowych, dyrektorzy urzą-

dów kontroli skarbowej

3)              dyrektorzy okrągowych urządów górniczych i specjalistycznych urządów górni-

czych

4) dyrektorzy okrągowych urządów miar i naczelnicy obwodowych urządów miar

5) dyrektorzy okrągowych urządów probierczych i naczelnicy obwodowych urzę-

dów probierczych

6)              dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych, i nadleśniczy w grani-

cach zawartych z wojewodami i starostami porozumień

7) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej

8) dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urządów celnych

9) dyrektorzy urządów morskich

10) dyrektorzy urządów statystycznych

11) dyrektorzy urządów żeglugi śródlądowej

12) komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komen-

danci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Gra­nicznej

13) państwowi inspektorzy sanitarni

14) okrągowi inspektorzy rybołóstwa morskiego

15) inspektorzy weterynaryjni.

Nadto w dalszym ciągu pozostały nie zespolone dotychczas funkcjonujące struktury administracyjne:

-              organy administrujące Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów

powszechnych, sądów wojskowych

-    organy prokuratury

-    organy przedsiąbiorstw państwowych (które wydają decyzje administracyjne)

-    organy zakładów administracyjnych, w tym szkół wyższych

-    organy banków państwowych

-    organy administracji ubezpieczeń społecznych (ZUS)

-    organy administracji dróg

-    organy administracji archiwów

-    organy Najwyższej Izby Kontroli

56

Administracja samorządu terytorialnego została w Polsce skasowana ustawą w roku 1950 w okresie płynących ze Związku Radzieckiego skrajnych wypaczeń zwanych kultem jednostki i przywrócona w czasie zmiany ustroju w roku 1990 na stopniu gminy oraz w roku 1998 na stopniach powiatu i woje­wództwa. W czasie tego niebytu samorządu wszystkie funkcje administracji publicznej w terenie pełniły organy gminnych, powiatowych (a w okresie zniesienia powiatów organy administracji rejonowej) i wojewódzkich rad na­rodowych mających charakter organów państwowych.

Dziś administracja samorządu terytorialnego funkcjonuje obok admini­stracji państwowej i rządowej. Ma wydzieloną ustawami dużączęść kompeten­cji całej administracji publicznej. Część ta nadto może być jeszcze poszerzana kosztem administracji rządowej (choć sytuacja odwrotna nie jest możliwa). Całość kompetencji samorządowych podzielona została między organy samo­rządu terytorialnego na stopniu gminnym, organy samorządu terytorialnego na stopniu powiatowym i organy samorządu terytorialnego na stopniu woje­wódzkim.

Organy każdej jednostki samorządu terytorialnego realizują tak rozdzielo­ne kompetencje na własnym obszarze właściwości miejscowej.

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W obrębie zaś samorządu terytorialnego funkcjonuje drugie z kolei domniemanie kompeten­cji, w myśl którego, jeśli zadania samorządu terytorialnego nie zostały zastrze­żone w prawie dla innych jednostek samorządu, organem kompetencyjnym jest organ gminy, to znaczy albo rada gminy, albo wójt (burmistrz, prezydent).

Administracja samorządu terytorialnego różni się od administracji pań­stwowej, w tym administracji rządowej, wyłącznie tym, że jest sprawowana przez chronione przez sąd samodzielne i niezależne (zdecentralizowane) orga­ny jednostek samorządu terytorialnego, i że zadania poruczone jej ustawą są zadaniami publicznymi służącymi zaspokajaniu potrzeb ludzi zamieszkują­cych obszar danej jednostki samorządu zwanych w Konstytucji i ustawach wspólnotą samorządową; choć jednocześnie administracja samorządowa może być obciążona innymi zadaniami publicznymi jako zadaniami zleconymi.

Z podziału zadań publicznych na własne i zlecone nie wynika przeciw­stawienie gminy i państwa, bowiem z prawnego punktu widzenia gmina również we własnym zakresie sprawuje administrację publiczną. W oby­dwu zakresach gmina realizuje zadania określone ustawami.

Bogdan Dolnicki, 2001

59

relacji wytworzonych w społeczeństwie. Potrzeba podobnego podejścia, po­szerzonego o możliwe porównania z koncepcjami i rozwiązaniami państw i kultur obcych, wynika z tego powodu, że możliwości empiryczne w sposób historycznie potwierdzony wykraczają poza ludzkie umiejętności ich uprzed­niej systematyzacji.

W takich okolicznościach rysuje się w badaniach nad zagadnieniami samorządu terytorialnego w Polsce ciągła potrzeba odnoszenia się do układów w tych państwach, w których treść instytucjonalnego rozwoju organizacji państwa odbiegała wprawdzie od naszych doświadczeń w sposób uzasadniony rodzajem ustroju politycznego, ale przywołanie której dziś może dać podstawy głębszej refleksj i nad polskimi rozwiązaniami zarówno co do tego, jak realizuje powierzone mu zadania oraz co do tego, czy w ogóle samorządem terytorial­nym jest. Ale oczywiście^ najistotniejszą podstawą badań jest empiryczny kształt i faktyczne problemy aktualne funkcjonującego w państwie samorządu.

Rozwój samorządu terytorialnego w każdym baju jest bardzo ściśle zwią­zany z jego historią. Inaczej było w Anglii, gdzie stare hrabstwa dawały wzór samorządowi, inaczej we Francji, gdzie gminy zostały umocnione przez rewo­lucję, ale początkowo mało skutecznie, inaczej jeszcze w Niemczech i też w Belgii. Ponieważ jednak władza centralna w Europie Zachodniej w wieku XVIII i jeszcze w wieku XIX dotknięta była pewnym rodzajem pasywności, prawie całość obciążeń społecznych w tym zakresie spoczęła na gminach, które miały w swoich rękach większość kompetencji publicznych, poczynając od walki z drożyzną, a kończąc na ustalaniu minimalnych zarobków, czy zezwo­leń na żebranie.

To właśnie w gminie tradycyjne wolności obywatelskie, choć nie w peł­nym dzisiejszym rozumieniu, znajdowały pewną ochronę.

b) Podstawy

Samorząd terytorialny w Polsce ma długą tradycję. Swoimi korzeniami bowiem sięga on średniowiecza. W nowoczesnej postaci samorząd kształ­tował się podczas zaborów, głównie pod wpływem francuskim i nie­mieckim: Po odzyskaniu niepodległości przez Polskę w 1918 roku przejęto rozwiąznia samorządowe właściwe dla byłych zaborców. Niemniej jednak już konstytucja marcowa z 1921 r. zapowiadała w miarę ujednolicony, trójstopniowy system samorządu terytorialnego na obszarze całego pań­stwa. Do częściowej realizacji tej zapowiedzi doszło dopiero na mocy ustawy z 23 marca 1933 roku o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego.

Jan Paweł Tarno, 2002

.38

■   ■   ■   ■   ■   ^   u

■ .'■■ nli              lej i Rli i "in                    i pod i ii |ii i    ni | fummlu   i              i

ehtnktti dyi hotomli wy.

Błąd w ustawie o sutnorządzts gminnym loitnl munlęty przypadkowo w związku z nową koncepcją wyboru i pozycji wójta. Niemniej jednak w pro jektach nowelizacji ktoś (od 1990 roku psując klarowność i sens prawa) staial się znowu nazwać wójta jednoosobowym organem wykonawczym gminy.

Tę nieprzyzwoicie długą niepoprawnos'ć trzeba by skasować przez wpro­wadzenie obowiązku czytania przez członków komisji sejmowych podręczni­ków z prawa administracyjnego.

Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego na wszystkich poziomach podziału administracyjnego państwa są objęte nadzorem weryfikacyjnym ze strony państwowej władzy wykonawczej opartym na kryterium legalności. Kategoryczne sformułowania art. 171 Konstytucji RP ukazują, iż lista organów przeprowadzających nadzór weryfikacyjny jest zamknięta: Sejm, Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa. W rezultacie takiego unormowania mamy sytuację, w której kompletność ustalenia organów nadzo­ru weryfikacyjnego nie odpowiada kompletności listy organów przeprowa­dzających kontrolę samorządu terytorialnego. Poza sądami administracyjnymi do konstytucyjnie wyróżnionych organów kontroli zaliczona została tylko Najwyższa Izba Kontroli. Zakresem wyróżnionego wyżej nadzoru weryfika­cyjnego i określonej wyżej kontroli objęte są wszystkie działania organów samorządu terytorialnego, również te, które podejmowane są w ramach współ­pracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Nowa podstawa, zwłaszcza nadzorowi weryfikującemu została dana w art. 3 Konstytucji, w którym ustalono, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym. Zważywszy możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji skonstatować trzeba poważne znaczenie tego artykułu w wy­znaczaniu zarówno tych granic decentralizacji, które wyraźnie wynikają z ustaw, jak i tych, które przez te ustawy nie są ściśle ustalone. Potrzeba zachowania jednolitego państwa staje się jakby nowym merytorycznie kryterium nadzoru weryfikującego i także kontroli przeprowadzanych wobec organów i podmiotów samorządu terytorialnego wszystkich stopni. Możliwości rozumienia ochrony państwa jednolitego są dość szerokie i mogą być przyporządkowane różnym celom w różnych dziedzinach. W pewnym więc ujęciu można wskazać na uelastycznienie decentralizacyjnych szranków samorządu terytorialnego, Tymczasem petryfikacja państwa jednolitego zakła­...