Tworzenia prawa.doc

PAŃSTWOWA WYŻSZA SZKOŁA ZAWODOWA

im. WITELONA W LEGNICY

Instytut: Politologii

Kierunek: Politologia

Specjalność: Integracja europejska

Studia stacjonarne

TWORZENIE PRAWA W UNII EUROPEJSKIEJ

Legnica 2006

SPIS TREŚCI

WSTĘP              2

PROCEDURA KONSULTACJI              2

FAZA OPRACOWANIA PROPOZYCJI              2

FAZA KONSULTACJI              3

FAZA DECYZJI              3

PROCEDURA WSPÓŁPRACY              4

PROCEDURA WSPÓŁDECYDOWANIA              5

PIERWSZE CZYTANIE              6

DRUGIE CZYTANIE              6

TRZECIE CZYTANIE - POSTĘPOWANIE POJEDNAWCZE              7

PROCEDURA KOMITOLOGII              8

PROCEDURA OPINII POZYTYWNEJ              9

TWORZENIA PRAWA PIERWOTNEGO              10

TWORZENIE PRAWA WTÓRNEGO              11

ZAWIERANIE UMÓW MIEDZYNARODOWYCH              11

LITERATURA              13

W tworzenie prawa wspólnotowego zaangażowane są trzy instytucje: Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski i Komisja Europejska. Inicjatywa zgłaszania projektów aktów prawnych leży przede wszystkim w kompetencji Komisji Europejskiej. Głównym organem decydującym o przyjęciu aktu prawnego jest Rada Unii Europejskiej.

W zależności od mocy decyzyjnej Parlamentu Europejskiego można wyróżnić cztery podstawowe procedury przyjmowania aktów prawnych:

• procedura konsultacji (w ramach której Parlament może jedynie przedstawić swoje stanowisko w formie opinii, która nie jest wiążąca dla Rady),

• procedura współpracy (Parlament Europejski przyjmuje, odrzuca wspólne stanowisko Rady odnośnie do projektu aktu, bądź proponuje do niego poprawki, jednakże jego propozycje mogą zostać jednomyślnie odrzucone przez Radę),

• procedura współdecydowania (najczęściej stosowana procedura, w ramach której Parlament, jeśli nie dojdzie do uzgodnienia wspólnego tekstu z Radą, może zablokować wiążąco przyjęcie danego aktu),

• procedura zgody (Parlament Europejski zatwierdza lub odrzuca projekt aktu prawnego).

PROCEDURA KONSULTACJI

Jest to najstarszy tryb tworzenia aktów prawa wtórnego, istniejący od chwili powstania Wspólnoty Europejskiej.[1] Stosowana jest najczęściej w przypadkach, które nie podlegają wyraźnie innym procedurom (tj. współpracy lub współdecydowania).

FAZA OPRACOWANIA PROPOZYCJI

Komisja opracowuje propozycję planowanej normy wspólnotowej (prawo inicjatywy). Inicjatywa ta podejmowana jest przez kompetentną służbę Komisji w konkretnej dla sprawy dziedzinie ekonomicznej. Następnie odbywają się konsultacje z radami ekspertów państwowych (chociaż Komisja nie musi przychylić się do ich opinii), są one o tyle istotne, iż pozwalają Komisji na lepszą ocenę (w początkowej fazie opracowywania decyzji), szans jej przyjęcia przez Radę. Następnie odbywa się dyskusja członków Komisji nad formą i treścią przewidywanej normy, a ostateczne zatwierdzenie odbywa się przy głosowaniu zwykłą większością głosów. Jest on wtedy przekazywany do Rady.

FAZA KONSULTACJI

Rada powinna skonsultować się z innymi instytucjami wspólnotowymi, chociażby z Parlamentem Europejskim, któremu traktaty wspólnotowe przyznają prawo do konsultacji we wszystkich decyzjach politycznie ważnych tzw. konsultacje obowiązkowe. Oprócz tej konsultacji , Parlament Europejski proszony jest o konsultacje praktyczne we wszystkich innych projektach aktów. Rada prosi również Parlament Europejski o wydanie opinii. Przewodniczący Parlamentu kieruje propozycję do kompetentnej komisji parlamentarnej, której wnioski są badane na sesji plenarnej i stają się podstawą do wydania pinii aprobującej, odrzucenia lub poprawki propozycji.

FAZA DECYZJI

Komisja po konsultacjach z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, przedstawia Radzie zmodyfikowaną propozycję. W Radzie ową propozycję badają członkowie Komitetu Stałych Przedstawicieli państw członkowskich (Coreper). Gotowy do uchwalenia akt zapisywany jest w porządku dnia przyszłego zebrania Rady pod nazwą „punkt A”. W momencie utrzymującego się braku porozumienia w Coreperze co do treści aktu, który ma być uchwalony, trudności do rozwiązania przedstawiane są Radzie jako „punkt B”.

Przyjęty akt otrzymuje formę końcową w jedenastu oficjalnych językach i publikowany jest w Oficjalnym Dzienniku WE.

Obszary objęte procedurą konsultacji:

- zwalczanie dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub przekonania polityczne, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną (art. 13 TWE),

-  uzupełnianie praw związanych z obywatelstwem Unii (art. 22 TWE),

- liberalizacja usług(art.52 ust. 1 TWE),

- wytyczne w zakresie zatrudnienia (art. 128 ust. 2 TWE),

- prawo udziału w wyborach lokalnych i wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie zamieszkania (art. 19 TWE),

- tworzenie wspólnych przedsiębiorstw lub innych struktur niezbędnych do realizacji wspólnotowych programów badawczych i rozwoju technologicznego (art. 172 zd.1 TWE),

- dziedzina wspólnej polityki rolnej (art. 377, paragraf 2 TWE),

- pięcioletni okres przejściowy w polityce wizowej, imigracyjnej i azylu (art. 67, pozycja 1 TWE),

- dziedzina konkurencji (art. 83 i 89 TWE) i podatków (art. 93 TWE),

- dziedzina środowiska (art. 175 paragraf 2 TWE).[2]

PROCEDURA WSPÓŁPRACY

Procedura współpracy została wprowadzona do procesu legislacji w drugiej połowie lat osiemdziesiątych, na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego, stanowiący jednocześnie pierwszą próbę zwiększenia roli Parlamentu Europejskiego w procesie ustawodawczym. Po przyjęciu Traktatu Amsterdamskiego rola tej procedury zmalała na rzecz procedury współdecydowania.[3]

Procedura ta przewiduje po dwa czytania aktów prawnych w Radzie i Parlamencie. Procedura współpracy opiera się głównie na procedurze konsultacji. Tryb ten nadaje charakter wiążący konsultacjom między Parlamentem a Radą, wzmacniając tym samym rolę Parlamentu.

1.      Procedurę otwiera przygotowanie projektu aktu prawnego przez Komisję Europejską i przekazanie go do Parlamentu Europejskiego.

2.      Pierwsze czytanie projektu odbywa się w Parlamencie, który przyjmuje opinię wobec projektu zwykłą większością głosów. Na tym etapie proszone są o opinię również Komitet Regionów jak i Komitet Ekonomiczno-Społeczny.

3.      Przekazanie projektu do Rady, która kwalifikowaną większością głosów na wniosek Komisji i po uzyskaniu opinii Parlamentu  ustala „wspólne stanowisko”.

4.      Owe wspólne stanowisko jest przekazywane do Parlamentu w celu przeprowadzenia drugiego czytania. Rada musi poinformować Parlament o powodach przyjęcia „wspólnego stanowiska” oraz o stanowisku Komisji. Jeśli Parlament w terminie trzech miesięcy przyjmie wspólne stanowisko Rady albo nie podejmie w tym zakresie żadnej uchwały, wówczas Rada przyjmuje akt w brzmieniu zaproponowanym we wspólnym stanowisku, co kończy procedurę legislacyjną . Natomiast jeśli Parlament odrzuci wspólne stanowisko, bezwzględną większością głosów, Rada może przyjąć projektowaną regulację, wyłącznie działając jednomyślnie, co również oznaczać będzie zakończenie procedury legislacyjnej.  Trzecia możliwość przysługująca Parlamentowi to przyjęcie bezwzględną większością głosów poprawek do wspólnego stanowiska.

5.      Komisja Europejska ustosunkowuje się do poprawek Parlamentu, odrzucając je bądź akceptując w całości lub w części.

6.      Poprawiony projekt przechodzi do drugiego czytania w Radzie. Rada może przyjąć większością kwalifikowaną nowy projekt lub jednogłośnie go zmienić i w takiej zmienionej postaci uchwalić, w momencie, gdy Komisja uwzględniła zmiany proponowane przez Parlament. Natomiast jeśli Komisja nie uwzględniła poprawek Parlamentu, Rada może jednomyślnie przyjąć projekt wraz z poprawkami nie uwzględnionymi przez Komisję. Jeżeli w ciągu trzech miesięcy nastąpi brak decyzji Rady to oznaczać to będzie zakończenie procedury legislacyjnej bez przyjęcia aktu prawnego.[4]

Zakres stosowania trybu współpracy uległ dużym ograniczeniom. Jednolity Akt Europejski przewidywał stosowanie jego w dziesięciu przypadkach, następnie traktat z Maastricht ograniczył tę liczbę do ośmiu, zmieniając jednocześnie dziedziny, w których była stosowana ta procedura.

Obecnie procedura współpracy wykorzystywana jest w procesie:

- stanowienia aktów prawnych w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniężnej np. w odniesieniu do przyjmowania zasad wielostronnego nadzoru (art. 99  ust. 5 TWE),

- przyjmowania środków w celu harmonizacji nominałów i specyfikacji technicznych monet przeznaczonych do obiegu (art. 106 ust. 2 TWE),

- precyzowania definicji w celu stosowania zakazów udzielania przez EBC lub krajowe banki centralne pożyczek ( art. 103 ust. 2 TWE).

PROCEDURA WSPÓŁDECYDOWANIA

Jest to stosunkowo nowy tryb tworzenia prawa wspólnotowego. Procedura ta została wprowadzona do procesu stanowienia prawa w latach dziewięćdziesiątych, na mocy Traktatu o Unii Europejskiej. Wprowadzono ją, aby przynajmniej częściowo zmniejszyć deficyt demokracji poprzez włączenie do procesu ustawodawczego Parlamentu Europejskiego. Jest to tryb, który w największym stopniu podkreśla rolę tego organu, czyniąc go rzeczywistym współprawodawcą aktów prawnych na równi z Radą Unii Europejskiej.[5]

Procedura współdecydowania została wprowadzona traktatem z Maastricht. Obejmowała ona na początku zaledwie 15 obszarów działalności Wspólnoty. Wejście Traktatu Amsterdamskiego w życie zwiększyło liczbę objętych nią obszarów, która ponownie wzrosła na mocy Traktatu Nicejskiego. Obecnie objętych tą procedurą jest 40 podstaw prawnych. W rezultacie tryb ten stał się głównym trybem legislacyjnym w Unii Europejskiej, stając się jednocześnie przedłużeniem procedury współpracy.

Procedurę współdecydowania stosuje się, gdy Rada podejmuje decyzje kwalifikowaną większością głosów i stanowi ona zwykłą procedurę we wszystkich obszarach ustawodawstwa WE z wyjątkiem rolnictwa, rybołówstwa, podatków, polityki handlowej, pomocy państwa, polityki przemysłowej, konkurencji i Unii Gospodarczej i Walutowej.

Tryb ten obejmuje trzy etapy: pierwsze czytanie, drugie czytanie oraz trzecie czytanie wraz z  postępowaniem pojednawczym. Tryb współdecydowanie może skończyć się na każdym z tych etapów, jeśli osiągnięte zostanie całkowite porozumienie między instytucjami władzy ustawodawczej.

PIERWSZE CZYTANIE

Procedura rozpoczyna się od wniesienia projektu przez Komisję Europejską, która przedstawia swój projekt Parlamentowi i Radzie. Parlament przekazuje projekt do rozpatrzenia właściwej komisji parlamentarnej. Po przeanalizowaniu i zaakceptowaniu przez komisję dokumentu, w Parlamencie odbywa pierwsze czytanie projektu Komisji, z poprawkami lub bez. Poprawki przyjmowane są przez Parlament zwykła większością głosów.

Akt prawny może zostać przyjęty przez Radę, gdy Rada zaakceptuje wszystkie poprawki Parlamentu lub nie zostały zgłoszone żadne poprawki przez Parlament. Gdy Rada się nie zgadza z aktem prawnym przyjętym przez Parlament, pierwsze czytanie kończy się ustaleniem tekstu „wspólnego stanowiska”.

Nie ma żadnych ograniczeń czasowych dla etapu pierwszego czytania, ani dla Parlamentu, ani dla Rady.

DRUGIE CZYTANIE

Etap drugiego czytanie podlega ścisłym ograniczeniom czasowym. W trakcie trzech lub czterech miesięcy (w przypadku przedłużenia procedury) od ogłoszenia na posiedzeniu plenarnym wspólnego stanowiska Rady, Parlament może je przyjąć, odrzucić lub wnieść poprawki. Przyjęcie aktu lub niepodjęcie decyzji w terminie, uznaje akt prawny za przyjęty. Odrzucenia aktu, bezwzględną większością głosów, zamyka procedurę i może ona być wszczęta ponownie jedynie na podstawie nowego projektu Komisji. Parlament może przyjąć poprawki do wspólnego stanowiska bezwzględną większością głosów. Podczas posiedzenia plenarnego poprawki mogą wnieść właściwe komisje, grupy polityczne lub grupa 37 posłów.

Przed głosowaniem nad poprawkami przewodniczący Parlamentu może poprosić Komisję o wskazanie, czy może je przyjąć, czy też nie. Rada również może wyrazić swoją opinię.

Termin drugiego czytania w Radzie zaczyna biec od momentu oficjalnego otrzymania od Parlamentu Europejskiego jego stanowiska z drugiego czytania. Jeśli Rada przyjmie wszystkie poprawki Parlamentu akt zostaje przyjęty. Gdy Rada nie może tak postąpić zostaje powołany komitet pojednawczy.

TRZECIE CZYTANIE - POSTĘPOWANIE POJEDNAWCZE

Postępowanie pojednawcze polega na bezpośrednich negocjacjach między Parlamentem a Radą. Jego rezultatem jest ostateczne przyjęcie projektu w trzecim czytaniu.

W skład komitetu pojednawczego wchodzą delegacja Rady, składająca się z 25 członków i delegacja Parlamentu , składająca się z 25 posłów.

Komitet musi zostać powołamy w ciągu sześciu tygodni (lub ośmiu w przypadku wydłużenia terminu) po zakończeniu przez Radę drugiego czytania. Komitet jest powoływany odrębnie dla każdego projektu legislacyjnego i ma sześć (lub osiem) tygodni, aby osiągnąć całkowite porozumienie w formie „wspólnego projektu”.

Jeśli nie zostanie osiągnięte przez Komitet porozumienie, albo Parlament lub Rada nie zaakceptują „wspólnego projektu” w trzecim czytaniu, akt nie zostaje przyjęty. W tym wypadku tryb współdecydowania może zaistnieć ponownie jedynie w wyniku przedstawienia przez Komisję nowego projektu.

Po trzecim czytaniu zakończonym sukcesem, Przewodniczący Parlamentu i Rady muszą podpisać przyjęty wspólny projekt. Uzgodniono, że takie akty legislacyjne będą określane terminem LEX. Odnosi się to również do aktów objętych trybem współdecydowania przyjętych w pierwszym i drugim czytaniu. Od lutego 2004 roku Przewodniczący obu instytucji podpisywali akty wspólnie na posiedzeniach plenarnych w Strasburgu. Następnie akty te publikowane są w Dzienniku Urzędowym.

W ramach tej procedury Parlament Europejski uzyskał możliwość decydowania o treści aktu prawnego na równi z Radą. Komisja Europejska odgrywa szczególną rolę w ramach współdecydowania, gdyż występuje jako mediator pomiędzy Radą a Parlamentem. Osiągnięcie porozumienia jest niezbędne gdyż proces legislacyjny może zakończyć się fiaskiem.

Na podstawie procedury współdecydowania przyjmowane są akty prawne z dziedziny:

- dyskryminacji z powodu narodowości (art. 1 TWE),

- równości szans kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (art. 141 ust.3 TWE),

- swobody przepływu pracowników (art. 40 TWE),

- koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( art.42 TWE),

- prawa prowadzenie działalności gospodarczej (art. 44 ust.1 TWE),

- decyzji wykonawczych dotyczących Europejskiego Funduszu Społecznego (art. 148 TWE), edukacji (art. 149 TWE), kultury (art. 151 TWE), ...